城乡规划主客体间利益冲突与协调

黄婕　唐礼勇

摘 要：地方政府是城乡规划过程中唯一的管理主体，是主导城乡规划最终走向的决定性因素，公众利益是城乡规划的最终价值导向。政府在城乡规划过程中其自身利益与公众利益之间的冲突矛盾不断凸显，需要在最大程度上谋求利益一致性，保证城乡规划的公共性质。

关键词：城乡规划；利益冲突；协调；政府；公众

一、引言

城乡规划是政府的一种重要公共政策工具，政府在城乡规划过程中的作用是唯一的、不可取代的，始终担任的是管理者的角色。但是地方政府为了追求自身效益的最大化，在城乡规划时难免会与公众利益发生冲突。有观点认为由于政府对集体土地进行规划，地方政府会站在组织本身的利益视角去编制规划，从而忽视公众的实际利益需求。

由于城乡规划涉及多个利益相关者，政府也需要权衡不同利益相关者的利益。地方政府如何保证公众利益的实现，公众如何与地方政府协调以谋求两者利益的一致性，将是城乡规划要解决的着力点。

二、规划主客体的利益矛盾

（一）公众利益的个体性与集体性

城乡规划是为人民服务的公众产品，因此民众作为城乡规划中的管理客体，其利益是地方政府在制定城乡规划时需要考虑的最根本因素。城乡规划的根本价值导向之一就包括要以公众利益为先。地方政府在规划时需要探索出公众的集体利益，从众多不同的个体中归纳出共有的利益需求。普通公众在城乡规划中的利益诉求纷繁复杂，个体面对农业用地与建设用地之间的冲突时，会产生个体间不同的利益诉求；同时民众集体对于土地规划的共同要求包括对公共用地的诉求、集体利益的保护，等等。地方政府需要从众多的利益中找出最根本、最普遍的公众利益作为其规划的重点。

（二）地方政府利益

地方政府是城乡规划过程中唯一的管理主体，是主导城乡规划最终走向的决定性因素。传统的观念认为，土地的规划和利用都是为公众服务的，但在实际城乡规划过程中，政府在城乡规划中承担着不同角色。

1.地方政府——“公共人”

政府行使决策的权力是人民赋予的，政府规划的最终目的将是服务民众，因此公众利益是政府城乡规划的最终价值取向。政府作为代表公众利益的“公共人”，其城乡规划的归属点就是公众利益的实现。

伴随着我国城市化的大规模推进，一个地方的城镇化程度与地方政府规划政策之间具有一定的关联性。地方政府为了保证该地区的城镇化率，在规划的时候会适当地增加工业用地、城市绿化用地，削减农业用地等，以此推进城镇化的发展速度。同时，公共设施完善程度也是地方政府在规划时需要考量的重要指标。政府为了满足公众对公共设施的需求，促使其在规划的时候也要将公共基础设施的建设包含在内，满足公众最基本的设施需求。

2.地方政府——“理性政府”

“理性政府”的概念正是将政府看作是与人同等的拥有权衡自身利弊的能力的组织，地方政府在城乡规划时作出的决策也是基于其自身利益之上的。传统理论价将政府归结为一个全知全能的政府，因此导致公众对政府所做决策抱有太大的希望，但是实际上地方政府不仅要履行上级政府或中央政府的指示，又需要保障本级政府的相关利益，地方政府作为一个相对独立的行政单位需要维护本级政府利益。

（1）政府——“经济人”

古典管理理论将人比作是“经济人”，就是把人看作是“经济动物”，认为人的一切行为都是为了最大限度满足自己的私利，获得经济报酬。地方政府作为行政机关，在本质上也是由人组成的，因此在某些程度上不可避免地带有“经济人”的色彩。受经济效益的驱使，地方政府在进行城乡规划时也会在理性考虑的基础之上，在保障公众利益的底线之上，对规划进行适当调整，来带动政府财政收入的增加。近年来，国家宏观调控政策开始紧缩政府的用地指标，在一定程度上成为了政府财政收入增长的一个桎梏。在这种压力之下，地方政府想方设法地扩大建设用地，缩减农业用地，为了经济利益，增加地方财政收入缩小农业用地，新建工厂和技术性企业以带动当地GDP的增长和财政收入的提高。从土地整治过程中新增建设用地，从而为政府带来巨大的经济利益。

（2）政府——“政治人”

亚里士多德认为：“人是天生的政治动物。”本身带有政治性质的地方政府是由渴望拥有政治成效的官员组成。一切城乡规划的政策都是由人参与其中的，官员受政绩考核、职位升迁的影响，会在决策范围之内做出尽可能有利益于自我政治效益提升的规划方案。过度地开发土地资源、削减农业耕地……地方政府及其官员受政治诱惑的影响，在编制土地规划时必然带来更多地考虑为自身带来的各种政治利益，但是这些措施可能会阻碍公共利益的最大化，可观的政绩并不一定会带来良好的社会公众效益。

（三）利益冲突的“道德性”

地方政府被看作是公众利益的形象代言人，一旦拥有自身利益的需求，只能将这些利益需求掩藏于公众利益的利益之下。在社会舆论监督中的政府自身利益明显地帶有“非道德性”，即政府不可能公开宣称诉求自身利益，而是将自身利益“寄居”于公共利益之中，或者借公共利益之名追求自身利益。故而某些情形之下，政府利益既有公共利益的色彩，又有自身利益的色彩。从现阶段各个地方大力发展土地规划中看到，一旦公众的利益被损害，政府所采取的方法就是经济上的补偿，公众贪图经济补助而丧失了对真正利益诉求的愿望。在地方政府与公众二者之间的利益博弈中，公众作为每个单一的个体组合，总是被地方政府引导。

但是政府和民众博弈的最终结果将是社会效益的最大化。政府在城乡规划时，作为城乡规划的唯一管理主体，所做出的决策最终代表的是广大人民群众，要接受监督和评价。民众的个人利益在城市规划的过程中难免会遭到损害，但是经过各种的补偿、社会舆论的压力和公众的道德职责迫使其个人利益最终服从集体利益。

三、两者间的利益协调模式

（一）科学的城乡规划体制保障公众利益

地方政府保障公众利益的实现需要不断完善地方城乡规划编制的科学性和生态性。各级地方政府及其工作人员要在法律框架内，进一步强调规划的严肃性和法定性，合理编制所辖范围内的城市规划总体目标，按照科学的标准调整地方的控制性详细规划。编制一旦形成需变更必须按一定程序报批，改变以往规划混乱的局面，规划主管部门、编制单位要注意规划编制、实施与现行法规之间的衔接，确保规划与相关法规规定之间的连续性。对于在规划过程中出现的违法违规现象，要按照相应的法律和制度进行处罚，使程城乡规划体制趋于规范与科学。要严格控制建设用地的性质，将空间环境的承载力和能效度与土地规划编制结合起来，构建城乡空间协调、生存环境适宜、经济效益高效的生态性特色。

（二）“公共政府”保证土地编制的公共性

政府城乡规划中理应承担的角色就是“公共政府”，因此城乡规划的本质属性就是其公共性。

地方政府利益与公众利益之间的冲突在所难免，规避此种冲突的根本性措施就是转变政府观念，加强重视公众利益，提升公共服务意识。地方政府受自身经济利益、政治利益的影响，在城乡规划过程中往往会忽视公众的利益，公众的集体呼声被政府用经济补助等方式淹没，导致公众实际的利益要求得不到实现。因此，在城乡规划时，地方政府需要深入群众，将公众利益作为规划的出发点和落脚点。在城乡规划中政府应逐渐从审批型向服务型转变，要根据本地的实际需求来规划土地，杜绝以发展经济、提高政绩为唯一目标，忽视社会需求。政府规划的需求是公共效益的实现，而公众效益的最大化将是政府和规划的最终目的，效能政府与服务型政府将是城乡规划的满意主体。

（三）多维度的政府绩效考核机制

目前，我国的地方政府往往从单纯的经济指标，如当地GDP的增长或者是财政收入等作为评价当地政府政绩的重要指标。经济上的“硬性指标”是评价政府行政能力的标准，但是不应该作为唯一评判指标，应将地方政府的“软实力”同等地纳入政府绩效考核机制中去。针对地方政府在城乡规划过程中国的，公众诉求反映了政府社会管理的不足之处，政府公共服务能力的指标之一就是公众的满意度。适当引入第三方的考核机制，将政府政绩分为经济收入、政策效果、公众满意度等各个维度，将各方面的考核要求通过量化的方法按比例测算，不再以经济效能作为一个有效政府的唯一标准。

（四）城乡规划的监督机制

城乡规划需要公众参与，并且是广泛的社会公众参与，不仅可以对政府组织编制行为和规划师的职业道德操守进行公正的监督，同时也是规划公正性、公平性和严肃性的有力保障。严格控制规划调整。各级各有关部门要按照新法要求，规范规划调整的论证、听证、公示和审批制度；要充分利用新闻媒体、宣传栏等各种手段，保障公众参与规划编制与实施，尽可能将公众的意见吸纳于规划中，体现并保障公众的合法权益。各级人大要注重调查研究，提高监督质量。对于公众自身，要努力加强自身建设，提高监督水平。

四、 结语

地方政府与公众之间的利益协調最终模式就是两者之间的利益整合，将政府的自身利益融入到公众利益中，这就要求地方政府向“公共型政府”的完全转变，将公众利益作为政府的根本利益，从而在最大程度上谋求利益一致性。城乡规划中本身就是为全社会和公众服务的，即使政府存在“私利性”，在利益最大化的原则之下，地方政府也需要谋求利益最大化，但是这并不能从很本质上杜绝地方政府追求自身利益。只有各级政府从思想上完全转变意识，才是解决二者利益一致性的根本途径。

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作者简介：

黄婕，浙江农林大学城市管理硕士在读。研究方向：城市管理基础理论。

唐礼勇，浙江农林大学法政学院副教授，浙江大学语言学博士。研究方向：理论社会学，语言社会学。