适时建立公务员地区附加津贴制度的思考

丁进

中国幅员辽阔，人口众多，国土面积相当于日本的25倍、英国的39倍。在中国，省、区（包括自治区和特别行政区）、直辖市，不仅是一个行政区划，也是重要的经济社会发展单元，有的省级区划的面积和人口相当于甚至超过一个中等国家。区域经济发展的不平衡，必然带来公务员工资水平的地区差异。为此，2006年1月1日开始实施的《公务员法》第七十四条指出：“公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。”2013年2月，国务院办公厅印发的《关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》第五条提出：“提高艰苦边远地区津贴标准，抓紧研究地区附加津贴实施方案。”

十八大以来，党中央坚持把从严治党摆在突出位置。2014年12月，习近平总书记在江苏考察时进一步提出“全面从严治党”的新要求，把管党治党提到前所未有的新高度.中央从制定实施八项规定，扎实开展党的群众路线教育实践活动，到深入推进“三严三实”专题教育，以及2016年部署开展的“两学一做”学习教育，政治生态发生重大改变。中央坚持从严管理干部，制定和落实对领导干部进行提醒、函询和诫勉谈话的实施细则。中央纪委监察部网站发布的数据显示，2016年1月全国查处违反中央八项规定精神问题3945起，其中查处违规发放津补贴或福利问题1045起；2月全国查处违反中央八项规定精神问题2263起，其中查处违规发放津补贴或福利问题541起；3月全国查处违反中央八项规定精神问题2672起，其中查处违规发放津补贴或福利问题647起。中央“全面从严治党”的决心和行动，坚决遏制了腐败蔓延势头，建立公务员地区附加津贴制度的政治环境开始具备。

2015年，国务院和国务院办公厅分别印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》和《机关事业单位职业年金办法》，纳入改革范围的机关事业单位和人员，由单位保障改为社会保障。机关事业单位与企业实行相同的养老保险基本制度模式和政策，为公务员地区附加津贴制度的建立提供了良好的社会环境。

2006年公务员工资制度改革，初步解决了同一地区不同部门之间公务员工资水平差距过大的问题，但尚未解决不同地区公务员收入差距过大的问题。适时推进建立公务员地区附加津贴制度，将是调整不同地区公务员工资水平差距的有力举措。

一、建立公务员地区附加津贴制度的基础工作

公务员地区附加津贴是为了理顺不同地区之间公务员的工资关系，用货币形式定期发给不同地区公务员的补偿性、激励性和区域性的报酬。一方面，公务员工资结构不合理，在2006年《公务员法》实施以前，公务员的津补贴收入已经成为公务员收入的主体部分。另一方面，近年来公务员平均工资水平持续下滑。1992—2001年，公务员平均工资水平在16个行业中开始排名中后，后来位次有所提升。2002年以后，公务员平均工资水平在19个行业的排名中，开始位居中游，并在2007年达到历史高位第8位之后持续下滑，2012年已经退居第13位。

然而，现阶段公务员平均工资水平的描绘毕竟是粗线条的，完整反映公务员工资水平的工资水平调查制度尚未建立。公务员与企业相当人员的工资水平究竟如何，社会各界并不清楚。笔者认为，建立公务员地区附加津贴制度的基础工作，是建立公务员工资水平调查制度。

江苏于2007年4月至2009年5月，在全国率先开展了公务员工资水平调查的探索和研究。笔者作为课题主持人之一，在2009年曾经第一次提出公务员工资水平调查的战略目标。经过若干年来经济社会的发展，以及中央“四个全面”的战略布局和“十三五”规划提出的“五大发展理念”，笔者建议公务员工资水平调查的近期目标，是加强公务员和企业相当人员对应关系的指标研究，选择具有代表性的1个省和1个直辖市进行试点，积累3年的时间序列数据，在调整完善试点调查方案以后，开展第一次全国性的公务员工资水平调查。在公务员工资水平调查的近期目标阶段，可选用年龄、资历、学历、职务、职级、职称、职业资格等指标，并注意与工资统计年报、劳动力市场工资价位调查等其他工资统计相协调，以最小的成本实现预期的目的。

二、建立公务员地区附加津贴制度的原则

在推进公务员工资水平调查制度建立的过程中，宜稳步推进公务员地区附加津贴制度的探索和实践。建立公务员地区附加津贴制度，应遵循如下原则：

兼顾效率和公平原则。2012年党的十八大报告强调了公平的重要性，提出初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步强调，正确处理公平和效率关系，坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入，规范初次分配，加大再分配调节力度，调整优化国民收入分配格局，努力缩小全社会收入差距。建立公务员地区附加津贴制度，是为了深化改革公务员工资制度，其建立应与本地区企业相当人员收入水平保持可比性，最终实现发展共享。

地区适应性原则。我国各地区经济发展极不平衡，不同地区、不同群体之间的收入差距非常明显。不但不同地区之间经济发展水平有较大差异，而且同一地区内部，经济发展水平也有较大差异。公务员地区附加津贴制度，是在现阶段公务员工资制度中建立适当反映地区收入差异的组成部分。其建立是要弥补当前公务员平均工资水平过低的现实，并调节公务员因为各地区经济发展不平衡所带来的生活压力。

规范统一性原则。现阶段各地公务员津补贴主要存在以下问题，一是名目甚多，各不相同，导致地区与地区之间、同一地区不同部门之间公务员的工资收入出现无序差异。二是缺乏津补贴与地区经济发展同步调节的机制，有的津补贴在设立之初具有较好的激励作用，但是随着经济的增长、物价的提高，其功能渐渐削弱或者消失。建立公务员地区附加津贴制度的过程中，应深入研究地区附加津贴的功能、定位和组成，根据《公务员法》建立统一规范的公务员地区附加津贴制度。

三、公务员地区附加津贴的相关指标

城镇登记失业率。城镇登记失业率是指城镇登记失业人员与城镇单位就业人员（扣除使用的农村劳动力、聘用的退休人员、港澳台及外方人员）、城镇单位中的不在岗职工、城镇私营业主、个体户主、城镇私营企业和个体就业人员、城镇登记失业人员之和的比。现阶段宏观经济管理的习惯性表述，是经济增长、物价稳定、扩大就业以及国际收支平衡。笔者2009年以来发表多篇文章，提出“确立扩大就业优先原则是我们的必然选择”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，首次提出就业优先战略。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，进一步强调“实施就业优先战略”。笔者判断，结构性失业问题仍然并将长期存在，而就业问题是最大的民生问题。因此，城镇登记失业率是设计公务员地区附加津贴制度最需要考虑的指标，以形成鼓励公务员践行党的群众路线、服务民生的导向。需要讨论的是，根据《中国统计年鉴》的统计指标解释，城镇登记失业人员是指非农业人口，在一定的劳动年龄内（16周岁至退休年龄），有劳动能力、无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。这个指标不能完整、客观反映失业人员状况，建议适时改用调查失业率。

居民消费价格指数。笔者认为，重要程度仅决于失业率的经济指标就是居民消费价格指数。居民消费价格指数是反映一定时期内城乡居民所购买的生活消费品价格和服务项目价格变动趋势和程度的相对数，是对城市居民消费价格指数和农村居民消费价格指数进行综合汇总计算的结果。利用居民消费价格指数，可以观察和分析消费品的零售价格和服务价格变动对城乡居民实际生活费支出的影响程度。这个指标也涉及千家万户的日常生活。这个指标存在的问题，是房价没有纳入居民消费价格指数统计；同时这个指标只有某地区纵向比较的价格变化数据，缺乏同一时间不同地区横向比较的价格差距。

城镇居民家庭可支配收入。指调查户可用于最终消费支出和其他非义务性支出以及储蓄的总和，是家庭总收入扣除交纳的个人所得税、个人交纳的社会保障费以及调查户的记账补贴后的收入。

地区生产总值以及人均地区生产总值。国内生产总值是指一个国家所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，在实际核算中，国内生产总值有三种计算方法，这就是生产法、收入法和支出法。对于地区而言，国内生产总值可称为“地区生产总值”。国内生产总值在一定程度上可以反映某个国家和地区的经济状况，但是现阶段各地对地区生产总值的顶礼膜拜已经成为引发社会矛盾的根源之一，暴力征地、暴力拆迁的事件到处都在发生，城市过度开发的例子俯拾皆是。有鉴于此，中央十八届三中全会明确要求“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。2013年底，中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定各类考核考察不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，要求加大资源消耗、环境保护等指标的权重。2015年8月出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，强调生态环境损害显性责任即时惩戒，隐性责任终身追究.因此，在设计公务员地区附加津贴制度时，可酌情依据地区生产总值以及人均地区生产总值考察各地经济发展状况，但是权重不宜过大，以遏制地方官员追求地区生产总值的冲动。

财政收入。财政收入指国家财政参与社会产品分配所取得的收入，是实现国家职能的财力保证，主要包括各项税收以及非税收入。这个指标与地区生产总值指标相似，应防止地方官员为了自身利益，寅吃卯粮透支税收现象的发生。

四、公务员地区附加津贴制度的基本构想

构建公务员地区附加津贴制度，需要全面综合地考虑各地的失业率、居民消费价格指数、城镇居民家庭可支配收入、地区生产总值以及人均地区生产总值、财政收入等种种因素。确定公务员地区附加津贴的范围、标准和调整机制的过程，是一个渐进的、复杂的过程。可以考虑通过以下步骤进行：

确定公务员地区附加津贴基数。公务员地区附加津贴基数，是指首次建立地区附加津贴时确定的某地区津贴的平均数额。津贴基数的确定合理与否，影响到公务员工资水平和工资结构的合理性。1956年我国工资制度改革，将全国划分为11类工资区。笔者建议由国家统一出台政策，由省级层面确定公务员地区附加津贴基数，制定一个地区附加津贴最高与最低基数范围，各省辖市在此基数范围内确定本地区的地区附加津贴基数。可以2016年为基数确定年，正好与“五年”规划期相衔接。

研究公务员地区附加津贴系数。在建立公务员与企业相当人员工资水平调查制度的基础上，选择失业率、居民消费价格指数、城镇居民家庭可支配收入、地区生产总值以及人均地区生产总值、财政收入等指标为参数，根据指标参数建构数学模型。建议有关部门牵头成立多个课题组，组织财政学、统计学、劳动经济学、行政管理、人力资源管理等领域的学者以及实践部门专家合作研究，计算各项参数的加权系数，广泛征求社会各界意见，最终确定公务员地区附加津贴系数。

建立公务员地区附加津贴调整机制。《公务员法》第七十五条规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”公务员地区附加津贴作为公务员工资的重要组成部分，宜建立相应调整机制。