关于推进外汇管理原则监管的若干思考

罗航海 郭明鑫 姬楠（中国人民银行咸阳市中心支行 陕西咸阳 712000）



关于推进外汇管理原则监管的若干思考

罗航海 郭明鑫 姬楠（中国人民银行咸阳市中心支行 陕西咸阳 712000）

摘 要：本文从原则监管和规则监管的概念入手，从管理学角度探讨了原则监管与规则监管的理论基础，提出了外汇管理从规则监管向原则监管转变过程中可能遇到的问题，针对性地提出了相关政策建议。

关键词：原则监管；人性假设；道德风险；内控建设

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.05.024

目前，原则监管已被英国、美国、日本、加拿大和新加坡等国的金融监管机构采用。近年来，原则监管也越来越多的受到我国外汇管理部门的重视。

一、原则监管与规则监管的概念

1.原则与规则

从法学的角度讲，原则与规则的区别表现在：

（1）内容上，规则是明确具体的。它着眼于主体行为及各种条件（情况）的共性，目的是削弱或防止法律适用上的“自由裁量”，属于全过程控制；而原则只是做一些概括性的要求或标准，并不直接告诉应当知何去实现要求或满足标准，在适用时具有较大的余地，属于结果导向。

（2）适用范围上，规则只适用于某一类型的行为。而原则是对从社会生活或社会关系中概括出来的某一类行为、某一类主体均通用的价值准则，具有宏观的指导性，适用范围更广。

（3）适用方式上，规则是以“全有或全无的方式”应用于个案当中的。在既定的事实下，一条规则或者是有效的，或者是无效的。而不同的原则却具有不同的“强度”，这些不同强度的原则甚至冲突的原则都可能并存于一部法律或一个规范体系之中。

2.原则监管与规则监管

（1）规则监管（Rule-based Regulation）：是指通过各种具体的规则为被监管者设定明确的权利义务，并以此保障各种金融业务运营的监管模式。其特征主要有：规则在监管规范体系中居于主导地位，是监管机构实施监管的主要依据，原则性条文仅具有昭示监管目标的意义，一般不作为行政依据；规则监管注重于规范过程和行为，即对监管者和被监管者而言，具体行为违规与否都是明确、可预测的。

（2）原则监管（Principle-based Regulation）：英国金融服务局将原则监管定义为：原则监管意味着更多的依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则作为手段，从而达到所期望实现的监管目标，在这个过程中更少地依赖于规则。其特征为：原则性规范在监管中发挥基础性作用，甚至可以作为独立的执法依据；监管规则较少；以结果为导向，被监管者自行决定达到监管要求所采取的行为；根据被监管者的行为结果来判断是否符合监管要求。

二、原则监管与规则监管的理论基础

原则监管与规则监管的不同，根本在于对人性的假设不同。

1.规则监管，基于经济人的假设

美国行为科学家道格拉斯·麦克雷戈在上世纪50年代提出了X理论，即“经济人”假说，认为：人天生就是懒惰的，他们尽可能逃避工作；多数人没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿受别人的指导；多数人的个人目标是与组织目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织的目标而工作。X理论指导下，管理的对策是：采取全过程的控制方法，强化指导和控制，强化监督和条例。规则监管就是建立在这样的理论基础之上，通过制定涵盖各类主体、各种可能发生的情况、尽可能完善的规则体系，告诉人们应该做什么、如何去做、需要达成什么目标，并且在各个环节采取控制措施。

2.原则监管，基于社会人的假设

与社会人假设对应的是Y理论，认为，一般人并不是天生就不喜欢工作，大多数人视工作如休息、娱乐一般自然；大多数人愿对工作、对他人负责，人们愿意实行自我管理和自我控制来完成应当完成的目标；人具有自我指导和自我表现控制的愿望；人具有独创性，每个人的思维都具有独特的合理性，但在现代工作生活的条件下，一般人的智慧潜能只是部分地得到了发挥。以Y理论为指导，管理的重要任务是创造一个使人得以发挥才能的工作环境，发挥人的潜力，使员工在完成组织目标的同时也达到个人目标。原则监管就是告诉人们做某类性质相同的事情的基本原则，至于如何去做则完全依靠人们的自我认识和发挥。

3.X/Y理论是人性认识的两个极端

X理论完全依赖对人的行为的外部控制，而Y理论则重视依靠自我控制和自我发挥。上世纪60年代美国学者艾德佳·沙因在综合“经济人”假设、“社会人”假设等西方人性假设的基础上，提出了复杂人的假设，弥补了X/Y理论的缺陷，认为人的动机是复杂的，不同条件下动机亦不同。1970年，美国管理学家莫尔斯和洛希在复杂人假设的基础上提出了超Y理论，认为不同的人对管理方式的要求不同，管理方式要由工作性质、成员素质等来决定。有人希望有正规化的组织与规章条例来约束自己的工作，有人却需要更多的自治责任和发挥个人创造性的机会，因此，不同的情况应采取不同的管理方式。

4.更多以原则为基础的监管

正如X/Y理论是人性认识的两个极端一样，绝对的原则监管和绝对的规则监管也是极端的、不可取的，“更多以原则为基础的监管”才是现实意义中的原则监管。英国在2007年4月发起了“MPBR行动”（More Principles-Based Regulation Initiative），即“更多以原则为基础的监管”，意味着现实中的原则监管并不是完全抛弃规则监管，而是在原则和规则之间寻求一个平衡点、更偏向于原则监管的外汇管理方式，是建立在复杂人假设基础上的管理方式。

三、外汇管理从规则监管向原则监管转变过程中存在的问题

1.我国外汇管理的现状

规则监管的主要缺陷在于刚性有余，弹性不足，同时由于规则过细，数量庞大，为操作带来不便。2007年11 月美国金融服务圆桌组织[1]发布的《提升美国金融竞争力蓝图》中批评了美国所采用的规则监管方法，认为过细的监管规则“限制了被监管者适应全球市场变化的能力，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”。

我国目前采取的外汇监管方式主要是规则监管。据不完全统计，仅2015年一年，我国的外汇管理部门就印发了18份规范性文件，修订和修改10份，废止67份规范性文件。即便如此，总有一部分不法份子试图钻政策漏洞，而规则往往难以涵盖所有情况，致使外汇监管处于被动地位。近年来，原则监管越来越受到外汇管理部门的重视，如2012年，总局开始采用“了解客户、了解业务、尽职审查”银行展业三原则的表述来推进货物贸易、服务贸易、自贸区、跨国公司资金池、银行结售汇等相关领域改革，原则监管的特征初步显现，但是在实践中如何操作却还需要进一步探索。

2.外汇管理由规则监管向原则监管转变过程中面临的问题

（1）道德风险

道德风险是指“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动”。原则监管，是以结果为导向，给被监管者极大的权利寻求如何达到监管的要求，但在人员素质良莠不齐、监管体制不健全、信息不对称的情况下，极易出现被监管者的“违约行为”，如金融机构因业务经营指标压力或风险敞口较低而选择串通客户虚构或构造交易背景、协助客户规避外汇管理规定；或不法分子出于骗取国家政策奖励或骗税等目的通过制作假的贸易凭证办理非真实外汇业务等现象，削弱外汇管理效果，如果不能及时发现，就会导致问题叠加，最终造成严重的风险。

（2）监管弱化

在向原则监管转变的过程中，要防止原则监管成为“轻的监管”（light touch）或“软的监管”（soft touch），即原则监管过于空泛，可能使银行难以理解、难以执行、难以操作；对外汇管理部门来说，也面临外汇执法依据弱化、调查难、取证难的问题。

（3）口头上的原则监管

原则监管的另一个极端是为了保证原则能落到实处，在每个原则下制定过细的规则，使得操作更加繁琐，为监管者和被监管者都带来操作上的不便，打着原则监管的旗帜行规则监管之实，不仅可能导致原则监管沦为“口头上的原则，实践中的规则”，更有可能与现行的规则监管在具体操作中发生冲突，削弱外汇管理部门的权威性。

四、政策建议

为了确保外汇管理方式向原则监管的顺利转变，必须从以下几个方面入手。

1.完善顶层设计。由于规则监管和原则监管对人性的假设出发点不同，在规则监管一直占据主导地位的今天，推进原则监管需要循序渐进，即在完善规则监管的基础上不断提炼监管原则，在规则监管和原则监管之间不断寻找平衡点，建立更多以规则为基础的监管——相对平衡的监管——更多以原则为基础的转变路径。外汇管理部门要明确原则监管的目标和原则规范，建立自上而下的法律法规体系。

2.重视商业银行内控建设。目前商业银行外汇违规案件的主要原因是内控制度建设及执行不力，包括制度不健全，制度执行力差，权力制约机制不健全，沟通机制不畅等问题，规则监管是全过程的监管，在一定程度上制约了银行违规行为的发生率，在向原则监管和事中事后监管转变的过程中，将更多的权力下放给银行，需要在商业银行内控建设方面打好基础，提高银行的自律意识。

3.提高监管手段。外汇管理部门需要加强技术手段研发，对外汇监测系统的功能要进一步升级强化，能够准确全面抓取银行业务数据，有利于外汇管理部门掌握线索、提取证据，变被动为主动，减少信息不对称，在一定程度上防范道德风险的发生。

4.提高监管队伍的综合素质。原则监管是监管方式的重大变革，需要监管者在大的原则框架下根据现实情形做出准确的判断，对监管人员的分析能力、判断能力以及专业知识储备提出了更高的要求。外汇管理部门需要加大自身队伍的培训力度，加强对外汇业务、外汇市场、金融机构业务操作等的了解，不断提升监管效果。

5.加强违规行为的惩戒。原则监管要避免流于形式，需要惩戒制度保驾护航。一旦违反原则，就必须付出高昂的代价。通过经济制裁和行政处罚、信用评价等措施，树立外汇监管权威，使原则监管具有威慑力。

6.先试点后推广。为了将道德风险发生的可能性降至最低，建议在部分地区、部分业务上采取试点，如业务规范程度较高、银行业金融机构人员素质较高的地区先行试点，在货物贸易、服务贸易或资本项目中先行试点，取得可推广可复制的经验，再逐步向全国、向外汇管理的所有业务推广。

参考文献：

[1]美国金融服务圆桌组织（Financial Services Roundtable），代表100家最大的综合金融服务公司的利益，其前身是储备城市银行家联合会，他们为美国消费者提供银行、保险和投资产品和服务。

[2]管理学:第9版.罗宾斯等著,孙健敏等译.北京：中国人民大学出版社，2008

[3]潘心冰.展业原则下跨境融资性担保的风险防范[J].中国外汇,2016(9):45-47

[4]田耘.对外汇管理从规则监管向原则监管转变的思考[J].北方经贸,2015(12)

作者简介：

罗航海，现供职于中国人民银行咸阳市中心支行。

郭明鑫，现供职于中国人民银行咸阳市中心支行。

姬楠，现供职于中国人民银行咸阳市中心支行。