基于“可持续生计—脆弱性—社会排斥”多维分析框架下唐县“精准扶贫”政策落实问题的探究与建议

马爽 耿梓豪 陈昭妃 刘欢茹（河北农业大学商学院 河北保定 071000）



基于“可持续生计—脆弱性—社会排斥”多维分析框架下唐县“精准扶贫”政策落实问题的探究与建议

马爽 耿梓豪 陈昭妃 刘欢茹（河北农业大学商学院 河北保定 071000）

摘 要：就河北省而言，经济发展水平较低，扶贫任务艰巨。随着“精准扶贫”的提出，扶贫工作打开新局面，但扶贫政策落实情况如何仍需调查。本文以唐县的5个调研村为样本点，基于“可持续生计—脆弱性—社会排斥”分析框架详细分析其精准扶贫政策落实出现问题的原因并提出对策与建议。

关键词：精准扶贫；可持续生计；脆弱性；社会排斥性

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.05.008

精准扶贫是指针对不同贫困区域、不同贫困状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。我国大量贫困人口仍在农村，2014年虽然农民收入实现了“五连快”[1]，但农民贫困现象仍普遍存在。距离“全面建成小康社会”的“交卷”时间仅剩5年，扶贫开发进入啃硬骨头的冲刺期，“精准扶贫”政策落实情况是否达到预期效果成为本文想要探究的问题。

为了解2016年唐县精准扶贫政策落实情况，我们进行了为期5天的实地调研，共涉及5个贫困村，获得60份有效问卷。本次调研主要通过各村主要干部了解基本状况，然后通过随机抽样的方式对农户进行问卷调查，最终得出结论。

一、调研地点概况

1.唐县概况

（1）地理位置及区域范围

唐县位于保定西部，总面积1417平方公里，地理坐标为东114°28′—115°03′，北纬38°38′—39°10′。北倚太行山，南临华北大平原，地处北京、天津、石家庄三角地带。

（2）自然资源状况

地理地形。唐县全境呈不规则长条状。西北高，东南低，坡度缓降。全县总面积1417平方公里，82%是山地，耕地面积49.2万亩，素有“七山一水二分田”之称。

气候条件。位于北温带季风气候北缘，属于温带半干旱、半湿润的大陆性季风气候。平均气温12.1℃，年日照2524.4小时，无霜期192天，降雨量521毫米。

水文条件。全县现有水库28座。境内唐河、通天河流经13个乡镇，总长141公里；革命大渠始总干渠长26.42公里，途经5个乡镇，实际灌溉面积1.5万亩，受益人口9万多人。

（3）社会经济状况

2013年上半年，唐县地区生产总值完成29.10亿元，比2012年同期同比增长8.7%。铸造业是支柱产业，年产值17.2亿元；文化旅游产业日益显现，2013年实现综合效益2.01亿元。

表一 2013年调研村贫困状况

（4）贫困状况

唐县是国家扶贫开发工作重点县。1994年唐县被确定为省级贫困县；2001年被确定为国家扶贫开发重点；2002年开始实施《唐县扶贫开发十年规划》；2011年贫困人口14.7万；2014年，实施精准扶贫工作，贫困人口是16.43万。唐县目前的扶贫措施主要有：产业扶贫、易地扶贫搬迁、"互联网+扶贫"、社保政策兜底脱贫行动、医疗保险和医疗救助脱贫行动、基础设施脱贫行动。

2.调研村概况

（1）北店头乡马家佐村、北店头村、东阳庄村

北店头乡位于县城西北9千米，面积78平方千米，辖23个行政村。调研地马家佐村处北部山区，共120户，420人，其中贫困户46户，贫困人口145人。村中以旱地、山地为主，土地贫瘠，主产玉米。村民收入以外出打工、传统农业为主。目前村中建立驻有扶贫开发领导小组、扶贫开发实施小组、扶贫开发监督小组，并为贫困户建档立卡，已编制扶贫规划和精准脱贫规划图，主要通过产天阳能发电产业、易地搬迁、河道整治项目脱贫。

北店头村（乡政府驻地），位于县城西北部10公里，全村809户，2768人，42.3%为贫困户。耕地面积3000亩，主要发展养殖业，现有6个肉羊养殖场、4个养鸡场、4个养猪场、1个养驴经济联合社。村民主要通过外出打工、做生意获得收入。主要依靠养殖产业脱贫。

东阳庄村全村659户，2000人，有30.8%的贫困户。多为半山区和丘陵地带，以旱地为主，积极发展旅游业。村民主要依靠外出打工、基础手工业获得收入。目前村中驻有扶贫开发领导小组、扶贫开发实施小组、扶贫开发监督小组。主要依靠旅游产业、基础设施建设脱贫。

（2）白合乡西唐梅村、北唐梅村

白合乡位于县城西北17千米，面积110平方千米，辖22个行政村。调研地西唐梅村，共430户，1600人，有21.2%的贫困户。村中唐河流过，1600亩耕地，灌溉条件相对较好，村民主要通过外出打工、种地获得收入。现村内有一占地500亩苹果合作社的扶贫项目。

北唐梅村共380户1480人，共21.96%的贫困户。村中多旱地，主要种植玉米。12户从事养殖业，以“半圈养半放养”模式为主。村民主要依靠外出打工获取收入。由于地理位置和人口流动的原因，西塘梅村、北唐梅村之间的界限并不明显，两村扶贫情况基本相同。

二、“精准扶贫”政策落实情况及问题

1.产业扶贫较为普遍，但趋同性强，扶贫效果不太显著

在调研村中，产业脱贫现象普遍存在。扶贫产业来源一是国家支持，二是私人承包。国家支持项目在拉动就业的同时，也带动了整村的经济发展。虽没有明确区分贫困户和非贫困户之间的区别，但对于扶贫起到了很好的效果；相较之下，私人承包项目扶贫效果较差。就调研地而言，仅有果树合作社、养驴经济联合社、生态园三个。这些项目主要通过承包荒山荒坡来建设，农民只能获得较廉价的租金，这对整个村的经济并未产生推动作用。有些村干甚至还存在倒卖土地的行为，不仅未增收还严重损害了村集体利益。

2.易地搬迁扶贫措施缺乏现实考虑，较难实行

贫困地区“一方水土养不起一方人”的问题广泛存在，易地搬迁措施主要针对于这些生态环境恶劣、自然资源匮乏的地区实行。调研地马家佐村即为此类。虽然村中计划进行新居建设，主要由政府补贴翻盖，但仍需每户居民追资10万元。但统计数据显示，47.1%的家庭年均收入在5000以下，且64.7%的家庭支出大于收入。10万元对于大部分村民而言几乎是一个天文数字。

3.“互联网+”扶贫措施未得到充分利用

“互联网+扶贫”是利用互联网的思维重构扶贫体系，通过在县城建立实体特色馆、在农村建立电子商务服务站的方式对农产品进行包装、销售、推广，进而形成产业开发、包装加工、快递物流、产品营销等电商扶贫产业链。目前唐县新建成一家实体特色馆和11个农村电子服务站，并与“京东”“淘实惠”等电商签约。但实体特色馆产品单一，包装简易，目前仍处在完善阶段；而几个调研村的电子服务站也是空有其名，店铺大门紧闭，鲜有问津。

4.社保政策兜底扶贫措施标准明确，但实施过程村民意见大

各村中丧失劳动能力、没有生活依靠的老、弱、孤、寡、残贫困户是脱贫难度极大的一块“硬骨头”，这就需要通过社会保障兜底来帮助其脱贫。为筛选贫困户，调研地采用“五看五不录六优先”、贫困人口建档立卡、驻村帮扶工作队等措施。但不少村民对于贫困认定标准并不了解，还有村民反映没有听说过“精准扶贫”、帮扶小组也仅仅是走马观花。

5.新型农村合作医疗、养老保险覆盖面积大，反响良好

新型农村合作医疗制度是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度，5个调研村仅有3%的村民未加入新农合，村民普遍反应新农合能够减少医疗支出；新型农村社会养老保险是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，调研地60岁以上的老人每人每月可领取55元-60元，村民普遍反应养老保险对于改善生活状况并没有起到实质作用，但让农村老人生活的更有保障，也获得了群众的肯定。

6.农村生态环境不容乐观，基础设施建设仍需完善

在调研中我们发现，调研村存在垃圾遍地、道路崎岖、布局不清、基础设施不完善等现象：垃圾没有集中处理场所，村民随意乱扔或焚烧，使农村生态环境不断恶化；村内道路以土路为主，颠簸崎岖，阻碍了经济发展；农村布局不合理，空心村现象严重，整个村庄显得凌乱不堪；农村贫富差距正在逐步拉大。

三、“精准扶贫”政策落实问题原因探究

由于造成贫困的原因多种多样，研究贫困问题的研究视角也从经济学逐步向社会学扩展，并出现了可持续生计分析框架、脆弱性分析框架、社会排斥分析框架三大主流分析框架[2]。可持续生计分析框架从资产出发，强调主观因素的影响；脆弱性分析框架从风险出发，强调风险发生与抵御能力；社会排斥分析框架从环境出发，强调客观环境的影响。本文也将通过这三种维度具体分析造成贫困政策落实问题的原因。

1.可持续生计分析视角：生计资本不足是农民贫困的根源

生计是一种建立在能力、资产和活动基础之上的谋生方式[3](Chambers&Conway，1983）。扶贫政策归根到底还是要为农户提供生计资本。就唐县而言，其贫困原因主要在于：

（1）自然资本相对贫瘠

唐县自然资源匮乏，气候干旱，82%为山地，贫困村大多交通闭塞、土壤贫瘠。这些地区很难发展旅游业、林业、种植业。对于单纯依靠传统农业的家庭而言，这样的自然条件也仅能维持自给自足。这样一来，自然资本[4]是造成贫困的主要客观原因。

（2）人力资本自身限制

贫困户受教育程度不高，自我发展意识差，“等、靠、要”的现象普遍存在[5]。例如，贫困户的补息贷款、养猪补贴等财政措施由于农户不敢投入，未能发挥实效。农民主要依靠外出打工和传统农业获取收入，但外出打工者缺乏技术，用工时间不固定，收入波动较大；种植业收入微薄，农民缺乏种粮积极性，“靠天收”现象严重，加之天气干旱，粮食减产，导致收入偏低。人力资本自身的限制成为造成贫困政策落实出现问题的主观因素。

2.脆弱性分析视角[6]：落实效果风险性大，导致执行过程出现“不做为”现象

脆弱性是指个人或家庭面临某些风险的可能，并且由于遭遇风险而导致财富损失或生活质量下降到某一水平下的可能（世界银行，1984）。对于政策落实而言，其脆弱性主要表现在落实效果具有风险性，即资金运用后是否能产生实效[7]。本文将采用脆弱性分析框架中被广泛应用的“外部—内部”分析框架[8]（Robert Chambers，1980）进行分析。

（1）外部因素：落地效果风险大，导致执行者“不敢作为”

由于唐县贫困程度严重，脱贫难度大。为使脱贫工作产生实效，唐县政府也制定了严格考核机制。但扶贫资金运用后脱贫效果存在较大风险，所以很多干部不敢使用扶贫资金，不敢申请扶贫项目。很多执行者为避免出现“干了不如不敢好”的现象，只好选择不去做为。

（2）内部因素：扶贫队伍素质有待提升

通过走访我们发现，很多村民对于精准扶贫政策的内容并不清楚。究其原因，主要是驻村帮扶队伍、村干部缺乏工作积极性和责任意识，从而导致政策宣传不到位，并衍生出应当申请的贫困户没有申请、本应到户的扶贫资金没落实、补贴不到位等扶贫不精确的现象。

3.社会排斥视角：政策执行过程中出现对贫困户的“排斥”现象

唐县“精准扶贫”政策的落实不尽人意主要在于扶贫政策执行过程中出现了对贫困户的排斥现象[9]。其主要体现在：政策制定与执行过程中的模式排斥、精准识别环节人为的识别排斥。

（1）政策制定与执行过程中的模式排斥

调研村扶贫政策与当地情况不相符的现象普遍存在，其中以“易民搬迁”政策最为突出。扶贫政策执行过程中出现问题，一方面在于政策制定者并没有对政策执行地进行深入考察调研，出现政策与现实情况不符的现象；另一方面在于执行者没有充分考虑当地情况，对政策掌握不合理，未能打造出专属的“扶贫模式”。

（2）精准识别环节人为的识别排斥

调研村由于人情扶贫、关系扶贫等原因出现“应扶未扶”“扶富不扶穷”等不公平现象[10]的情况时有发生。这主要是在贫困户识别过程中出现了人为的恶意排斥：村干部偏袒亲友，不秉公办事，对评选流程暗箱操作。这不仅容易滋生腐败现象，还引起了村民们不满，造成政策执行障碍。

四、“精准扶贫”政策落实的思考与建议

习总书记在湖南考察时，首次提出“精准扶贫”，精准扶贫是扶贫开发工作中必须坚持的重点工作。就唐县扶贫政策落实情况出现的问题，本文也给出了对策建议：

1.扶贫做到精准识别到户

贫困户识别工作是开展扶贫帮扶到户工作的前提。这就要求扶贫工作建立统一的贫困识别标准，严格按照“五看五不录六优先”进行贫困认定；第二，做好识别摸底工作，将对象分解，弄清致贫原因，为“因户施策”提供现实依据；第三，坚持贫困户申报原则，进行民主评议，杜绝“人情扶贫”现象的发生；最后，将结果进行公示，为贫困户建档立卡，对于有异议的贫困户进行再调查，尽最大可能做到公平公正。

2.识别后做到帮扶到户

造成贫困的因素概括来看主要有：因病（残）致贫、因缺劳动能力致贫、因灾致贫、因缺技术致贫[11]。对致贫户因户施策，才能有针对性地实现脱贫致富：

对于因病（残）致贫户，把保障其基本生活作为基础，做好社保兜底工作。第一，完善低保制度，随时根据物价水平对保障金额进行调整；第二，健全医疗保险制度，适当简化报销程序，提高医疗报销金额，让贫困户看得起病；第三，完善农村养老保险制度，对农民尤其是孤寡老人提供生活保障，实现“老有所养”。

对于因灾致贫户加大民生投入，健全基础设施。通过国家财政的投入，进行基础设施的完善；加大对水、空气、垃圾污染的治理，重建绿水青山；着力解决贫困户的就医、就学问题，加大教育、医疗的投入，提高贫困地区居民的文化素质。

对于因缺技术致贫户应开展扶贫产业，增加就业机会。就业是关系到能否脱离贫困的关键因素。贫困地区应当大力开展产业扶贫，对于生态环境良好的地区引进旅游业、对于种植环境良好的地区引进种植业、对于适宜养殖的地区发展养殖业，切实发挥各地优势，打造特色产业，并建立“合作社+农户”“生产基地+农户”“龙头企业+农户”的合作模式[12]；对贫困户进行技术指导与培训，提供就业咨询，拓宽就业渠道。

3.帮扶工作做到责任到人

为实施“一对一”帮扶，确保帮扶到位，就应把扶贫责任落实到人。首先，建立有效的监管机制，明确资金怎么用、用给谁、谁来用，对于不做为、乱作为的官员加大惩处力度，以此建立一支敢作为、有作为的执行队伍；其次，充分发挥驻村帮扶队伍政策宣传、扶贫规划制定、产业扶贫推进等作用。最后，着力提高扶贫队伍的整体素质，提高他们对于风险和不确定性的识别和抵御能力、对于扶贫工作开展及项目选择的敏锐性和自信心，确保自上而下能够以“壮士断腕”的精神应对扶贫攻坚战。

参考文献：

[1]中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村社会经济调查司.农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社.2015.

[2]唐丽霞,李小云,左停.社会排斥、脆弱性和可持续生计：贫困的三种分析框架及比较[J].《贵州社会科学,2010,(12).

[3]Chambers R，Conway G.Sustainable Rural Livelihoods：Practical Concepts For The 21st Century.IDS Discussion .Brigton：IDS，1992.

[4]张大维.生计资本视角下连片特困区的现状与治理——以集中连片特困区武陵山区为对象[J].《华中师范大学学报》,2011,(04).

[5]张笑芸,唐燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫[J].资源开发与市场。2014（30）.

[6]郭劲光.脆弱性贫困[M].北京：中国社会科学出版社.2011.

[7]李丽,刘永久.基于脆弱视角的扶贫政策研究[J].财政研究.2010,(09).

[8]Chambers，RobertG，RollFfire，ShawnaGrosskopf，1996 ,Productivity Growth in APEC,Oounteirs[J].Pacific Economic Review,13:181-190.

[9]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济.2014,（06).

[10]刘金泉,董国祥.践行群众路线实施精准扶贫[J].老区建设.2014,(19).

[11]朱云,吴春锋,黄斌琼.精准扶贫方式方法研究[J].老区建设.2014,(15).

[12]刘守敏.实施精准扶贫之我见[J].老区建设.2014,(11).