管制刑司法适用的现实困境与完善对策

陈 伟，许璇璇

（1.西南政法大学法学院，重庆，401120；2.西南政法大学青少年犯罪研究中心，重庆，401120）



政治·法律

管制刑司法适用的现实困境与完善对策

陈 伟1，许璇璇2

（1.西南政法大学法学院，重庆，401120；
2.西南政法大学青少年犯罪研究中心，重庆，401120）

管制是具有中国特色的限制自由刑，有其存在的独特价值，但与国外限制自由刑制度相比仍不完善。基于实证统计数据可以看出，管制在刑罚适用中的惩罚力度、适用对象与范围、现实执行与监督等方面都有所欠缺。为了积极彰显其价值并发挥内在功能，应当有针对性地完善管制刑的刑罚适用，通过多元化配套制度的完善来推进管制刑的司法适用。

管制刑；司法适用；社区矫正；易科制度

管制是对罪犯不予关押，但限制其一定自由，实行社区矫正的刑罚方法。［1］随着社区矫正制度与刑罚禁止令的确立，其为管制在司法实践中的适用注入了新鲜血液，使得管制刑再度受到理论与实践的关注，而对管制新的探索则需立足于对管制概念的界定。所谓管制，可从中文字面上将其拆分为“管”和“制”两部分进行理解，“管”即管理、管束之意，“制”即控制、强制之意，“管”和“制”都是对刑罚的一种消极执行，将这两者结合起来就是“强制管束、控制管理”［2］之意。在当下刑罚现代化的改革进程中，管制刑究竟存在哪些问题？司法适用中的情形如何？应当如何予以完善？本着这些问题，笔者拟对此做一番考察并给出相应的回答。

一、管制的理论争议及其现实价值

（一）管制的存废之争

在1979年刑法与1997年刑法修订过程中，学界对管制的存废存在着极大的争议，形成了主张“管制宜废不宜存”以及“管制宜存不宜废”两种学说。

主张废除管制的学者认为：首先，管制赖以存在的镇压反革命的历史条件已不复存在［3］，现今的管制明显违背了管制适用于敌我矛盾的初衷；其次，管制缺乏可操作性，人员流动性的增强，民众阶级意识的淡化，不利于管制的执行，致使管制适用率低下；再者，管制的存在妨碍了缓刑制度的完善；最后，管制丧失了刑罚惩罚的本质，管制与其说体现了刑罚的轻缓化，不如说刑罚由此被虚拟［4］48。

主张废除管制的学说一经提出，即遭到了主张保留管制的学者的反对，对主废说提出了反驳。主张保留管制的学者认为：首先，现今的管制与创设初期的管制大不相同，完全脱离了创设时期的政治属性，原本赖以存在的历史条件对现今的管制而言失去了意义；其次，刑法中有关管制的条款并不缺乏可操作性，即使因经济需要致使人员流动性增强，也能对犯罪分子进行管制；再次，不能因为缓刑与管制内容上的些许重合就要以刑罚裁量措施取代刑罚；最后，惩罚并非刑罚的最终目的，刑罚的威慑力有增无减。主存论学者认为，以上理由可对主废说进行驳斥，能推翻其主张的理由。

（二）管制存在的价值

1.管制体现了刑罚的轻缓化

目前，世界各国刑罚的发展呈现出一种轻缓化的趋势，非监禁刑在这种国际大背景下受到了越来越多的重视。而我国刑罚体系中管制的出现使得非监禁刑占据了一大主刑地位，体现了我国刑罚轻缓化的趋势，也与国际接上了轨。此外，在对罪行轻微的犯罪分子判刑时应考虑到其所处的家庭背景，考虑其是否有需要赡养的父母和抚养的子女。如果对犯罪分子判处剥夺自由的监禁刑，需其赡养或抚养的家人的生活却得不到保障，影响家庭稳定的同时也给社会造成负担，这在国际上并不人道。相比监禁刑，管制能使犯罪人在履行抚养或赡养义务的同时，对自身所犯下的过错进行反思，既能预防再犯罪，也警示了社会上其他人，体现了国际人道主义精神。

从犯罪人角度看，人道主义精神在我国法律中的表现不仅包括对犯罪嫌疑人羁押期间和犯罪人在监狱里的人道待遇，还应包括审判时的轻刑化思想。［5］但刑罚的轻缓化并不是指无限度的轻缓，而是要对应犯罪人所犯的罪及其所应承担的刑事责任，在刑罚能够调节的幅度内选择较为轻缓的刑罚，这才是刑罚轻缓化的应有之义。作为非监禁刑的管制，是刑罚轻缓化在主刑上的具体表现，当然体现了刑罚的轻缓化。

2.管制体现了刑罚的个别化

目前，世界有些国家已对刑罚个别化原则作出了明确规定。虽然我国刑法还未对刑罚个别化原则作出明确规定，但刑罚个别化已经在我国刑法典中切实地表现了出来，例如管制、缓刑、假释等非监禁刑的规定就贯彻实行了刑罚个别化原则。

管制适用的罪行轻微，而被判处管制的犯罪分子的人身危险性也小，当然，不同的管制犯人身危险性也是不一样的。刑法规定可以依据犯罪情况和犯罪分子的人身危险性，同时禁止被判处管制者在刑罚执行期间从事特定活动，进入特定场所，这是对刑罚个别化的具体运用。即使被判处的是同一刑罚，犯罪行为的性质和造成的实害程度也是不同的，因此，立法机关在管制的法律条文中规定了可以作出禁止令，更加体现了刑罚的个别化。

3.管制有利于刑罚经济化的发挥

刑法应当具有谦抑性，表现为刑法的紧缩性、补充性和经济性，在刑罚方面则更多体现的是刑罚的经济化，即要以最少的刑事投入获取最大的刑罚效益。这就需要依靠非监禁刑的适用来实现。对我国而言，非监禁刑中的管制是经济化在刑罚方法上具体的适用，体现在以下两点：

第一，管制大大降低了行刑成本，减轻了国家财政的负担。一般来说，监禁刑需要监狱的建设和维修费、被监禁人生活费与医疗费、监狱警察的工资等直接与间接费用，相对于管制而言，成本巨大。此外，以罪犯为经济支柱的家庭，因罪犯被监禁失去了经济来源，生活困难时，需要国家给予财政救济。而管制就没有这些后顾之忧，不用担心会增加国家的经济负担。

第二，管制能够减轻监狱各方面的负担，从而改善监禁犯的改造环境。我国人口基数大，犯罪人数相对较多，监狱也相应承担了巨大压力，监狱不仅变得拥挤，而且监狱设施因对犯罪人的巨额投入而得不到修缮，以致其他犯罪人所处的环境也得不到改善。因此，可利用非监禁刑缩短主刑刑期，疏通出狱路径，从而减轻监狱的人口负担。而管制既然是一种非监禁刑，就可减轻监狱负担，就能更多地将刑事资源投入到改善监狱环境中去。

4.管制能够更好促进被管制人的社会化

社会化是人类文明的一大重要标志，即使是被监禁的罪犯，作为人之属性的社会化也需要他们继续保持而不至退化，换言之，要保持他们参加社会生活的能力。而行刑的社会化则成为现今世界各国刑罚改革重要的议题。事实上，监禁刑的大量使用是行刑社会化的一大障碍，是犯罪分子在结束监禁重新适应社会生活的一大绊脚石。在行刑社会化的大趋势下，非监禁刑的存在无疑成为了那些罪行轻微的犯罪分子的福音。非监禁刑并未将犯罪人与社会隔离开来，而是将其置于社会中，接受全社会的监督，以一种开放的姿态呈现在人们眼中。在非监禁刑中，管制是特殊的存在，是唯一占据主刑地位的非监禁刑。被判处管制的犯罪分子可融入社会中，保持原来的生活方式，家庭稳定性也不会发生改变。这使犯罪分子不仅受到了惩罚，也能矫正自我心理，有助于回归社会。

二、管制在司法适用中的现状与困境

（一）管制司法适用的现状

1.从法律条文的角度来揭示管制司法适用的现状

1979年刑法所规定的管制适用范围相当狭窄，仅适用于罪行较轻的反革命分子和某些刑事犯罪分子。在整个刑法典中可适用管制的条文共20条，占刑法分则97个规定了法定刑的条文的20.6%［6］；而在刑法分则的128个罪名中，可以适用管制的罪名有22个，占总数的17.2%。之后的1997年刑法取消了反革命罪，管制适用对象发生了改变，共有85个分则条文可适用管制。［7］而在分则413个罪名中有109个罪名可被判处管制，较之于1979年刑法，适用范围相应地得以扩大，从立法层面显示出国家对管制适用的重视。

2015年11月1日之后《刑法修正案（九）》（下称“《刑九》”）正式实施，共有451条法律条文，包含了472个刑法罪名。而在这些罪名中管制所适用的法律条文有99条，罪名共有129个，管制适用的罪名个数和法条数增加了。从纵向的立法层面来看，管制在法律条文中的适用进一步扩大，但整体性的比率仍然不高。

2.从实证分析的角度来揭示管制司法适用的现状

笔者收集了2000—2014年这14年来全国范围内随机抽取的2000个刑事裁判文书，其中判处管制的裁判文书有113个，占所收集刑事裁判文书总数的5.65%；判处缓刑的裁判文书有436个，占所收集刑事裁判文书总数的21.80%；而判处其他刑罚的裁判文书则有1451个，占总数的72.55%。与缓刑相比，管制的适用比率低了近3倍。

此外，笔者还查阅了2004—2014年期间重庆法院上网的所有刑事裁判文书，其中适用管制的刑事案件仅60起。同时，根据最高院在2014年发布的《人民法院在互联网公布裁判文书的规定》a，2014年所能收集到的刑事裁判文书更为全面，该年被判处管制的裁判文书也更多。因此，笔者对2014年管制适用的刑事裁判文书单独进行了数据统计，把该年度的管制刑适用与其他年份相区分，以更好揭示管制在司法适用中的具体情形。

图1是2004—2013年被判处管制案件数量的统计表，横轴代表年份，竖轴代表案件数量。《刑法修正案（八）》（下称“《刑八》”）于2011年5月1日之后生效，《刑九》于2015年11月1日生效，由于《刑九》生效的时间不长，因而笔者暂未考虑2015年及其《刑九》生效之后的适用情形。在图1中，2011年的两个被判处管制的案件判决生效时间均在《刑八》之前，而且以《刑八》前后四年为例，即2010—2013年，这四年之间管制适用情况并未因《刑八》对管制进行的一些修改而大幅度改善。相反，司法实践中管制适用并未有很大变化。

图1　重庆法院2004—2013年适用管制案件数

管制的法定刑期为3个月以上2年以下，表1为2004—2013年前后所判处管制的刑期。2004年1月至2011年5月所判处的刑期主要集中在1年和2年，而2011年5月至2014年12月所判刑期较为分散，判处1年以上管制刑的案件数量略有减少。

表1　重庆法院2004—2013年管制刑期分布情况

综上所述，虽然《刑八》对管制进行了一定的修改，加入了禁止令和社区矫正的规定，但如图所示，并未对管制刑的扩大适用起到明显性效果。通过图1说明，《刑八》之后管制的司法适用并没有明显的改变，尤其与缓刑相对比，管制的司法适用率仍然不高。《刑八》废除了部分罪名的死刑适用，增加了有关过失犯罪与老年犯的规定 ，因而从总体上来说，《刑八》变得更加轻缓，符合刑罚轻缓化的趋势，说明宽严相济的刑事政策对刑法的修订起到了一定的作用。问题在于，当下宽严相济的刑事政策是否带来了管制司法适用的明显变化？从表1可得出，《刑八》前后管制的刑期在缩短，但变动幅度很小，没有显著变化。可见，宽严相济刑事政策的确影响了管制的司法适用，但影响程度较小，并未达到预想效果。因此，需对管制在司法适用中出现的问题进行深入探究，以期打破现今管制适用的僵局。

（二）管制在司法适用中的困境

1.管制的惩处力度不够

刑罚保持相应的强度是必要的，否则对罪犯表现出过度宽容，会伤害社会对报应犯罪的正当感情。［4］40管制作为一种具有开放性质的限制自由刑，虽然体现了刑罚轻缓化，但过分注重管制的轻缓，则有忽视管制作为刑罚所应具备的适当惩罚性。管制虽是行刑轻缓化和行刑社会化的体现，但是管制作为刑罚之一种，仍然脱离不了刑罚本质上具有惩罚性的一面，因而也不应将管制视为对罪犯的放纵。［9］

我国《刑法》第39条第1款所规定的管制犯的五项义务，在笔者看来，其在惩罚轻重层面远没有剥夺行政相对人自由的行政拘留的力度大，如果管制丧失这一基本特性，就背离了刑罚自身的惩罚性要求，就与作为保障社会稳定的最严厉惩罚措施以及最终手段的特点不相符合。另外，《刑法》第39条第2款规定了被判处管制的犯罪分子劳动要与普通公民同工同酬的规定，该条款具有强大的感化功能，并且具备一定程度的奖励性质。笔者认为，设置第2款的规定应是为了对应第1款的惩罚，以体现宽严相济的刑事政策，但第1款的惩罚却未发挥出相对应的报应功能，也未能很好体现出刑事政策“严”的一面。

2.管制的适用范围过窄

1997年刑法与1979年刑法相比，不论是管制适用的条文或罪名，还是管制在司法实践中的比重，均有所增加。随着社会形势的不断变化，刑法也进行了多次修改，直至《刑九》的出台。从法律条文来看，刑法修订增加了适用管制的罪名数，看似增加了管制在刑法结构中的分量，可判管制的罪名比重却反而减少了。1997年刑法可判处管制的罪名为109个，占刑法分则413个罪名的26.39%，而《刑八》中可判处管制的罪名有116个，占所有罪名的25.55%，比1997年刑法减少了0.84%。值得肯定的是，新出台的《刑九》中可判处管制的罪名增加至129个，占所有罪名的比例升至27.33%。然而，就实际适用情形来看，这对改变管制适用范围狭窄的现状而言并未立竿见影。

从表2来看，在被判处管制的113个刑事裁判文书中，仅涉及除了失火罪以外的27个罪名，占《刑九》分则中可以适用管制的罪名总数（129个）的21.71%。另外，从司法实践认定来看，对可以判处管制的罪名的适用率并不高。例如，在判处管制的刑事裁判文书所认定的罪名中，管制主要适用于盗窃罪、故意伤害罪和掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪这三个罪名，比例占了近50%，很清晰地反映出管制适用范围较为狭窄。从表3可见，重庆法院在2004—2014年判处管制的罪名有20个，经与表2对比发现，有14个罪名是重合的。可见，法院适用管制的案件类型并不多，这就使得管制适用的范围相对窄小。

表2　全国部分罪名适用管制统计表

表3　重庆法院适用管制案件类型统计表

3.管制的适用对象单一

如前文表2所示，除去犯罪分子因失火罪而被判处管制的5个刑事裁判文书，其余被判处管制的均为故意犯罪。现行刑法规定失火罪最低档刑罚是处三年以下有期徒刑或者拘役，并未规定可适用管制，其中收集的案例中之所以有5名犯罪分子适用管制，其原因主要是因为有自首情节而被判处管制。由于我国《刑法》第67条第1款规定对自首的犯罪分子可以从轻或者减轻处罚，因而这5起减轻处罚降格适用减刑的案件才适用了法定刑之外的管制刑。除此之外，就没有过失犯被判处管制。故而，在法定刑为管制的罪名中，过失犯罪的管制适用率为0。根据表3，2004—2014年适用管制的60起案件类型均为故意犯罪，在所收集的重庆法院判处管制的刑事裁判文书中，过失犯罪适用率为0。笔者认真查找了刑法条文，发现在刑法法定罪名中管制不适用于过失犯罪。据此，再经由表2与表3的对比可以印证得出，在司法实践中故意犯罪管制适用率远高于过失犯罪。如此，由于立法限制了管制在过失犯罪中的适用，因而极大程度上不利于管制司法适用率的提高。

此外，对特殊人群的管制适用未突显出来，成为刑事立法上的一大缺陷。在全国范围内所收集的被判处管制的113个刑事裁判文书中，未成年管制犯未曾见到。根据表4，特殊人群中未成年犯、怀孕妇女以及属于限制刑事责任人的精神病人所占比重均为1.67%，老年管制犯为0，说明管制适用在对象层面未作特殊性考虑，因而导致对这些本来应该从宽的特殊人群的管制适用率不高。通过这些实证数据可见，在过失犯和特殊犯罪人这两方面，管制刑的适用仍有改进的空间。

表4　重庆法院对特殊人群适用管制情况统计表

4.管制善后保障条款的法律位阶有待提升

从数据出发，判处管制的裁判文书有113个，占所收集刑事裁判文书总数的5.65%；而判处缓刑的裁判文书有436个，占所收集刑事裁判文书总数的21.80%。显然，管制在司法实践中的适用要少于缓刑。但管制与缓刑就法律规定而言，并未有太多不同，相反，管制是我国最轻的刑种，比缓刑更具优势。笔者认为，管制与缓刑在法律规定上的不同之处——善后保障条款，是影响管制司法适用的因素之一。我国刑法规定了违反缓刑规定的犯罪分子将被撤销缓刑，并依据行为程度轻重处以不同处罚。而刑法仅规定违反管制需按《治安管理处罚法》的规定进行惩处，违反管制的处罚后果只有行政性处罚。b然而，行政性处罚的法律效力低下，威慑力不高，管制犯难以引以为戒。基于这一现状，应提高违反管制规定的刑事制裁措施的法律效力，加强违反管制规定的处刑力度。

5.教育改造的内容粗糙

《刑法》第39条明确规定了管制犯所应遵守的义务以及同工同酬，但却对管制犯教育改造的内容描述不甚详细。社区矫正机关接收到执行通知后即开展各项执行工作，包括宣读犯罪分子的罪行、所应遵守的规定、掌握管制犯的行踪等，当然也包括对管制犯的教育改造。管制体现了对犯罪人的教育方式及其意义，是社会改造罪犯所需的刑罚。所谓教育刑，其内涵囊括了三个层面的内容：其一，教育刑视教育为刑罚的本质；其二，教育刑以教育作为刑罚的目的；其三，教育刑中的教育理念要贯穿和指导刑罚适用的全过程。结合三者，可以认为教育刑是指把教育定位于刑罚的本质与目的，并在此基础上以教育理念贯穿和指导刑罚适用（行刑）全过程的刑罚思想。［9］本文认为，管制作为一种刑罚，其本质仍然脱离不了对犯罪的惩罚，所应注意的是不能把刑罚的本质简单地说成是对已然之罪的报应，同时并不否认刑罚具有的教育功能。［10］管制的执行虽包含了教育改造，但也不能将管制的教育功能等同于教育刑。管制要发挥其教育功能，需要执行机关的配合，但是执行中教育改造的内容过于粗糙，使得执行机关对教育管制罪犯一知半解，从而疏于教育，发挥不了管制的教育功能。

6.管制的执行难以落实

表5中，受理法院所在地与犯罪人户籍是否一致分别简化为“本地”与“异地”，一致则为“本地”，不一致则为“异地”；而犯罪人的户籍是否具体到重庆市下属的区县这一统计项也将数据分为两部分解读。在重庆法院2014年判处管制的20起案件中，户籍所在地与受理法院所在地一致（户籍具体到重庆区县）的本地犯罪分子有17人，户籍所在地与受理法院所在地不一致的异地犯罪分子仅3人，只占15%；而表5同时也显示了2004—2013年40起适用管制的案件中只有7起案件的犯罪分子为异地人口，占17.5%。异地人口管制适用率如此之低，说明了法院在定罪量刑时对异地犯罪分子适用管制的慎用态度，尤其显现出法院担心人员的流动性会影响当地对异地管制犯社区矫正的顺利进行。

表5　重庆法院对本地人口管制适用比率

随着改革开放的不断推进，交通逐渐便利，外出打工经商成了获取经济利益的常态。这种人员流动的经济模式，极大促进了各地经济的发展，对我国整体经济的繁荣起到了推动作用。然而，这种大规模的人员流动却给司法行政部门与群众管理和监督管制犯增加了难度。被判处管制的犯罪分子应定期向执行机关报告自己的行踪，离开自己所在的市县或者迁居时应经执行机关批准，这在交通、通讯技术迅速发展的社会大环境中显得过于严苛，不仅增加了司法行政部门的工作量，而且对管制犯的执行也难以得到落实，导致司法实践中审判机关为了减轻自己的工作量和减少责任承担，从而对异地犯罪分子会有意避免选择管制。

7.执行和监督机制不健全

管制刑的执行机关是社区矫正机关，同时管制犯也受到其所在单位和所在地群众的监督。但就实践情形来看，社区矫正的现实执行往往难以落到实处，加之普通民众专业性不强，监督力度往往达不到预期效果。而且，当代人很多都信奉“多一事不如少一事”的明哲保身思想，对监督管制犯的事务不想管、不愿管。此外，地域不同，监察情况也不同。有些地方经济比较发达，法律意识较强，依照规定成立了监察小组，但很多地区因各方面因素没能成立监察小组，即使成立了监察小组，其监察人员的监察素质与能力也往往难以承担这一重任。各地对管制监督做法不一，形式也多样，且各地发展状况不同，导致难以形成管制监督执行有效应对的局面。因此，为了管制刑更大程度的适用并落实到位，需要对执行与监督机制进行统一规划，兼顾各地的不同情况，规制杂乱无序的管制局面，引导其更好规范化运行。

三、管制完善的未来路径设计

现今同意保留管制的学者都主张对所保留的管制进行相应的修改和完善，而不是原封不动地继续适用管制。社会的发展暴露了管制所表现出的滞后性，因此，应对管制的刑法规定作出适当修改以适应司法实践。除此之外，要想发挥出管制应有的效果，提高管制在司法实践中的适用率，还应给管制的执行营造一个便利的环境，扩大其司法适用的路径。只有“内外兼修”，管制才能长久。

（一）增加“社区服务劳动刑”

为了避免《刑法》第39条规定的管制犯的义务流于形式，可增加有关惩罚性的义务规定，即“在不影响管制犯正常工作和学习的情况下，安排有劳动能力的管制犯在适当的时间段进行一定时间的社区服务劳动”。虽然《社区矫正实施办法》已规定了有劳动能力的社区矫正人员必须参加社区服务，但该规定过于简单，也未形成具体方法。c因此，为提高管制适用，可在管制刑法条文中增加“社区服务劳动刑”d。

对于社区服务劳动刑的劳动时间，有学者认为规定为60小时以上360小时以下更适宜［11］，本文亦认为有可取之处。在社区服务劳动刑的具体执行上，劳动时间应按照管制刑刑期的长短和休息时间来操作，其内容为社区服务，同时也包括公益劳动。公益劳动机构通常为聋哑人学校、孤儿院、敬老院等具有社会关爱性质的机构，这样安排既能减少国家对这些机构的财政支出，以最少投入获得最大效果，也能以犯罪分子的劳动来补偿对社会造成的伤害。

（二）明确对特殊主体适用管制

一般认为，未成年人在生理和心理的发育成长过程中是具有极强可塑性的，意志比较薄弱，易受不良影响，如若判处未成年犯监禁刑，容易受到交叉感染，不利于其性格以及人生观的成形。再者，监禁刑对正在成长中的未成年犯而言太过严苛，易使其产生逆反心理，相对而言，未成年犯更适合在监狱外执行刑罚，对未成年人适用管制的优点也是显而易见的。因而需根据未成年犯罪的特点，在法律中明确对未成年适用管制，以及增加未成年犯所应遵守的义务性规定，尽快出台《社区矫正法》，对被判处管制的未成年犯罪分子作出全面明确的规定。［12］

现今，我国60岁及以上人口占13.26%，65岁及以上人口占8.87%，逐步迈入老龄化社会，老年人犯罪也逐步得到重视。人年纪大了之后就会出现各种各样的病症，如若老年人犯罪后关押在监狱，条件比之外部略有欠缺，即使平常身体再健康也吃不消。再加之监狱人满为患，监狱环境以及医疗保障制度却未能跟进，使得老年犯成为监狱的重负。对老年犯罪分子尽可能判处非监禁刑，成为监狱减负改革的举措之一。此外，孕妇因为怀孕其行动能力较迟缓，行为时要顾忌自身以及胎儿的安全，社会危害性不大，出于保障孕妇健康，以及日后关怀子女的考虑，在其所犯罪行较轻时判处管制也就成为处罚的首选。再者，精神病人通常而言并不属于犯罪主体，但不排除精神病人在犯罪时并未发病的情况。明确管制适用于该类犯罪分子，使得法官有了作出轻缓判决的依据，更加扩大了管制的适用。

当然，如若特殊群体的犯罪后果严重，对社会造成的影响恶劣，在这种情况下，再规定适用管制就不适宜了。也就是说，特殊群体适用管制也是有限度的。明确特殊群体适用管制的同时也可对其所判刑罚加以一定的限制，即明确被判处三年以下有期徒刑的特殊群体优先适用管制。

（三）明确管制适用于过失犯罪

过失犯罪在主观上比故意犯罪的恶性要小，虽然过失犯罪必须以危害结果的发生为其犯罪成立的条件之一。成立过失犯罪的危害结果比较严重，但发生犯罪后果并非出自过失犯罪人的本意，这与故意实施犯罪行为致使产生犯罪后果的人相较而言，人身危险性小得多。既然故意犯罪可适用管制，过失犯罪没道理就不能适用管制。如果将过失犯置于社会中进行教育改造，会更有利于刑罚目的的实现，发挥更好的社会效果。［13］因此，明确管制适用于过失犯罪也应成为立法者修改法律时的考量因素。

然而，并非所有的过失犯都可以适用管制，审判机关在作出判决前应对犯罪人进行法律调查，调查涉及犯罪人本身的客观情况及其所在的社区环境。具体操作上会对犯罪分子的成长经历、教育经历、日常表现进行调查，对社区人员是否能完成管制的监督工作以及其所处社区环境是否利于管制的执行进行深入研究。审判机关还应组织专门人员对犯罪分子的表现以及管制执行情况进行全面了解，保证管制得以顺利进行，保证管制的效果能够得到充分发挥。最后，调查人员以书面报告的形式提交法庭，交由审判人员审查。当然，这种法律调查也适用于其他犯罪，只要可被判处管制，就应进行专门的调查。

（四）完善管制的教育改造措施

在实践中对社区矫正人员的教育主要局限于法制教育、政治教育等大课式的教育，对心理教育、职业技术教育等开展较少。教育内容过于单一，而教育形式也毫无新意。再者，管制的执行是以社区矫正为依托，对管制犯的教育改造都交由社区矫正来完成。要扩大管制的适用，需改进社区矫正中现有的教育改造措施，引导执行机关深入开展对管制犯的教育改造。

首先，继续抓管制犯常规的法制教育、时事政策教育、思想道德教育，但应对其教育形式进行创新。其次，注重管制犯的心理矫正。再次，加强管制犯的文化培训。最后，开展职业技能培训，增强被判处管制的犯罪分子的就业能力。对管制犯的教育改造，需要明确的一点是，对犯罪分子的教育方式与对普通人的教育方式虽有相似之处但又不全然相同，应根据犯罪分子个人和犯罪情况因材施教。

（五）完善管制执行与监督机制

管制执行配套制度的完善是我国现今司法实践的当务之急。应当制定管制刑执行细则，对管制的方法、管制交付执行的工作衔接、管制犯外出与迁居的审批制度、管制犯的定期评议制度、管制执行人员的工作要求及其奖惩制度等作出详细具体的规定。需保证管制执行工作体系的完整与流畅以及管制执行渠道的畅通。在执行过程中，应根据犯罪分子犯罪性质、改造表现，建立预测犯罪人社会危害性的机制。此外，该执行配套机制还应注意异地犯罪分子在本地执行管制的问题。被判处管制的异地犯罪分子须在本地进行社区矫正，确有异地执行的必要时准予异地执行。在进行管制犯异地交付时，应确保管制执行工作交接完整、全面和及时。

管制的监督力度过小，效果得不到发挥，这也成为管制执行过程中所面临的巨大问题。因此，完善我国现有的监督机制是必要的，而这种监督机制的完善主要体现在对专门性的管制监督机构的构建上。笔者所构想的监督机构独立于人民检察院，构建的主要目的是减轻人民检察院工作负担的同时，又能发挥出监督效果。其职能主要是对管制犯进行监督管理，具体可分为以下几点：（1）在社区范围内进行法制宣传；（2）承担社区与刑事司法系统之间的沟通联系；（3）对管制犯进行管制评估，据此向人民检察院提出易科建议；（4）对执行工作人员进行培训指导。此外，社会大众的协助不可或缺，即便建立了专门的监督机构也不能绝对保证监督没有疏漏，而社会力量的普遍性正好能够弥补这个漏洞。

（六）建立管制易科制度

笔者认为，可借鉴国外的易科制度以此发展我国的限制自由刑制度。通常而言，易科是双向性的，同时具有奖惩的特质：一方面，犯罪分子在狱中表现优异，且已达到一定的执行时间，即可将剥夺自由刑转为限制自由刑；另一方面，被判处非监禁刑的犯罪分子在社会中执行刑罚期间，多次未履行所负义务或者多次违反应遵循的规定，即可将该犯罪分子的非监禁刑转处为徒刑。非监禁刑转处为徒刑所适用的情况主要包括三类，即多次违反管制内容而不知悔改、对所负的管制法定义务或者社区服务劳动不作为、严重违反管制内容但却未达到犯罪的程度。

此外，对管制易科制度的构建，要注意易科与管制之间行刑时间的转换。管制的最高期限是两年，进行剥夺自由刑向限制自由刑的转处时可参照《刑法》第41条规定的羁押日期与刑期之间的折抵方式，监禁刑刑期一日可转换为管制的二日，确保监禁刑剩余刑期应在一年以内；进行管制向徒刑刑罚转处时也应遵循管制的刑期折抵方式，将未执行的管制期限转换成徒刑的监禁期限。对管制的刑罚转处，执行机关可根据罪犯的日常表现向人民检察院提出易科建议，监督机构也可根据评估结果以报告形式提交到人民检察院，再由人民检察院向人民法院提出易科建议。需要注意的一点是，管制的撤销须慎重，在易科制度的构建中应对管制撤销的条件以及步骤进行严密的规划，防止司法机关滥用权力。

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（责任编辑 杜生权）

On the Realistic Dilemma and Perfect Responses of the Public Surveillance

CHEN Wei1，XU Xuan-xuan2
（1.Law School of Southwest University of Political Science and Law，Chongqing，401120，China；2.Youth Crime Research Center of Southwest University of Political Science and Law，Chongqing，401120，China）

Public surveillance is the restriction of freedom punishment with Chinese characteristics and has its unique value.Nevertheless，it is more imperfect than foreign system.As can be seen from the practical data，public surveillance is imperfect in punishment for the object and scope，implementation and supervision.In order to manifeset and develop its value and function，we shall be targeted perfection the public surveillance by way of perfection of diversified supporting system.

public surveillance；judicial application；community correction；penalty system

D924.12

A

2095-2082（2016）02-0048-11

2015-12-11

中央财政支持地方高校建设项目“特殊群体权利保障与犯罪预防研究”的阶段性研究成果。

1.陈 伟（1978—），男，湖北宜昌人，西南政法大学法学院教授，西南政法大学青少年犯罪研究中心主任，博士生导师，法学博士；
2.许璇璇（1990—），女，浙江金华人，西南政法大学青少年犯罪研究中心研究人员，法学硕士。