政策冲突视阈下成渝经济区协作矛盾探源

费佳丽

摘要：成渝经济区自2003年第一次出现在国家层面的报告中以来，伴随着社会政治经济环境的变迁而经历了一系列的发展，推动了成渝区域经济一体化进程，实现了资源的优势互补。但同时，成渝经济区成立以来，也出现了诸多诟病，相应的政策调整也难以取得显著成效。本文立足政策冲突视阈，对当前成渝经济区协作矛盾成因进行剖析，为下一步成渝经济区的发展提供借鉴。

关键词：政策冲突；成渝经济区；协作矛盾成渝经济区始于2003年，2003年中国科学院地理科学与资源研究所的研究报告《中国西部大开发重点区域规划前期研究》提出：“在未来5至10年内，要积极构建以成渝两大都市为中心、各级中心城市相互联系和合作的中国西部最大的双核城市群，形成西部大开发的最大战略支撑点，西部地区人口、产业、信息、科技和文化等集聚中心，长江上游经济带的核心。”这是在国家层面的报告中，第一次出现成渝经济区的概念。对于当下成渝经济区的发展而言，最重要的问题之一就是两地的协作问题。特别是随着两地经济的快速发展，两地的协作矛盾已十分突出。谁来协调？协调机制是什么？如何协调两地发展的矛盾？为了避免两地发展的恶性竞争，对其协作矛盾成因进行探究迫在眉睫。因而，本文将研究焦点聚焦于：成渝经济区协作的矛盾成因，找出阻碍两地发展的本质因素，以期推动成渝两地的区域发展，也同时为其他地区提供有益借鉴。

一、 成渝经济区协作矛盾探源

（一） 无统一权威主体

第一，缺乏统一有效的区域协作机构

区域协作机构的主要功能是协调区域内各方利益，推进区域协作，消除矛盾或冲突，实现人力、物力、财力、时间等的优化配置，使之形成一个有机整体[1]。重庆市直辖后，成渝两地之间分属于不同的行政区域，两地的合作主要是在经济方面，包括交通、商贸、汽摩及零配件、旅游等方面，合作缺乏有效的协调机构（以成渝高速路为例），使得两地政府谋求自身的最大利益，而忽视了政策区域间的协调。这些情况都表明，我们迫切需要一个能够共同制定、执行和管理区域公共政策的组织机构来对成渝经济区的协作进行科学有效的治理。

第二，区域内政府主导化地位的认识偏差

政策规划中的政府主导化地位主要体现在规划的组织和管理方面，并不是说政府的规划方案必须占主导地位[2]。在成渝经济区的协作发展过程中，成渝两地政府一直占据主导地位，这种主导地位包括规划方案的各个方面，比如规划的组织、管理、实施、评估等，涉及面太广，没有突出规划的重点，反而会得不偿失，最后造成两手空空，规划方案泛泛而谈，缺乏实用性。例如，在2016年5月，《成渝城市群发展规划》正式发布。这次规划划定的范围相比2011年获批的成渝经济区，整体上是缩小了，从侧面反映出之前政府在规划重点未抓牢，摊子铺得太大。

第三，区域内政策主体多元化作用未有效发挥

成渝经济区的协作发展中，政府占据了主导地位，其他主体，比如各类分析组织（政策咨询或参谋组织，比如重庆智库、四川智库等）的作用相对较弱。从成渝经济区的提出到最新的关于成渝经济区的政策文本来看，各类分析组织的作用是相对薄弱的，发挥作用的分析组织只有零星几个。同时，两地在发展过程中，由于多元主体之间的非隶属性，他们拥有相同法律地位和平等的行政地位，出台的政策或法律法规具有同样的效力，就会造成这些政策之间矛盾和相互冲突的情况，难以选择一项政策服从另一项政策，造成与长三角经济区和珠三角经济区的发展相比，成渝经济区协作发展成效不显著。

（二） 政策规划笼统

第一，政策利益驱动

冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系，但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会[3]。”可见，政策冲突的本质是利益冲突。当前，成渝经济区协作发展中，主要是角色冲突导致利益冲突，包括中央和地方利益冲突和成渝两地地方冲突。就中央和地方而言，中央主要把控宏观性的政策，从全局出发，把增进整个社会福祉放在首位，而成渝两地地方则主要从自身的利益着手，谋求自身利益的最大化，主要表现在三个方面：一是在成渝经济区内两地政府制定的发展规划和具体政策存在差异，不统一、不协调；二是两地政府出于各自区划利益的考虑，制定差异化的政策制度，在具体的领域相互竞争，促使成渝经济区区域内企业的营运成本增加；三是在整个区域经济一体化的发展过程中相互差异、矛盾的政策和政府行为不利于政府在大的区域经济一体化发展过程中形成协调规范的合作模式和协调管理模式，从而制约区域经济一体化的发展[4]。例如在统筹城乡试验区的问题上，成渝两地始终保持着不一致的步伐，并未出台相关的政策规划、协议等，并未开展任何实质性的合作。

第二，政策规划机制不健全

一项合理的公共政策规划程序，大体上要经过政策问题的形成、政策诉求、政策分析、政策选择、政策决定、政策宣示等环节。但在现实中，要按部就班按以上环节走，不是容易的事。在对成渝经济区进行规划的时候，这样做的可能性是很小的，主要是在规划的过程中，涉及到的不止一个部门，几个人，而是多部门，多层次的协调与利益，这就增加了两地之间协作的难度。而当前缺乏的就是强有力的协调机制来约束政策规划的程序化与规范化。

二、 讨论与总结

基于以上成因，本研究拟提出以下对策，以解决成渝经济区协作难题。

一是明确区域协作主体。一方面成立跨两地行政区域的区域协作专门机构。可由国务院、国家发改委牵头、各部位参与、成渝经济区各主体共同组成的“成渝经济区协作发展办事处”。设立常设工作机构，专门负责制定成渝经济区区域发展战略和总体规划。成立这样的机构使成渝经济区的发展有其目的性和针对性，在追究责任上也是目标明确。权力来自中央，使各项工作有更好的执行力，能真正起到组织协调的作用。另一方面，明确成渝地区，政府、咨询机构、企业等参与成渝经济区协作发展的定位和职能，使各主体充分发挥各自的效用，有效推进成渝经济区的发展。

二是通过立法规范成渝两地协作行为。建立适用于成渝经济区的区域经济协作发展的基本法律，用法律的强制力和规范化来约束成渝两地的协作行为。平衡和保障成渝两地区域发展中双方主体的合法权利，规范区域发展权利的合法行使，弥补市场失灵的缺陷。另外，要建立健全专项法律、法规。可依据当前成渝经济区协作中的突出问题，有针对性的制定相关法律法规，比如，就当前成渝两地发展规划问题，可制定发展规划法。（作者单位：西南大学）

参考文献：

[1]马林，曹阳.东北经济区区域协作论——东北老工业基地振兴与内蒙古经济发展的区域协作研究[M].东北财经大学出版社，2009：161-162.

[2]宁骚.公共政策学[M].高等教育出版社，2011：306.

[3]特里·库拍.行政伦理学实现行政责任的途径[M].张秀琴译，北京，中国人民大学出版社，2001：106.

[4]闫利峰.论西咸经济一体化中地方政府关系协调[J].陕西师范大学，2014，5：28-29.