被“架空”的环评

刘伊曼

2015年3月18日，环保部办公厅发出《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》，要求各级环保部门应当严格依法，对存在“未批先建”“擅自实施重大变动”等环评违法行为的建设项目实施行政处罚。

不仅如此，对建设项目单位性质为国家机关和国有企事业单位，且存在“环境影响评价文件未经批准或重大变动未经环评审批，建设项目基本建成”等五种情形的，还将按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》要求，移送同级纪检监察机关追究相关人员责任。

就在一个多月前，中央第三巡视组在向环保部反馈巡视意见的时候，特别指出了环评方面问题突出，环保部相关领导也相继表态，要着力整治“未批先建”等“环评乱象”。

与此同时，记者调查发现，在云南昆明安宁市，计划投资260多亿元的云南石化项目在未经批准的情况下改扩建，当初环评报告附件中，政府承诺要腾出的环境容量也并未腾出来，当年的环评已被“架空”。

在不到两年的时间内，曾经亲历云南石化项目决策过程的多名高官都已经落马。

“抢”来的项目

“长官意志”之下的选址论证

2013年，在来自媒体、公众、学者等多方面的质疑和争议声中，这个千万吨级炼油厂正轰轰烈烈地开始建设。

云南石化项目最初的环保投资计划大约是14亿元。但这并不包括关停和改造现有的一些企业、治理现有的环境污染来为它腾出排污指标所需要花的钱，也并未计算后期要达到高标准的清洁生产将持续追加的环保投入。

当时参与云南石化项目环评评审的一位环保部的专家告诉记者：“安宁的环境容量非常小，选址敏感，本来就严重缺水，大气质量也已经超标了，充其量也就只能容纳这一个炼油厂的排放量。但实际上那个地方已经有了大量的企业，有黄磷，有冶炼，都是重污染产业，而且昆明钢铁厂也已经在扩建。如果当地的空气和水接纳不了如此多企业的排污量，那环境质量就必然恶化，从而伤害到当地人的身体健康，所以环评的任务就是要‘把关，让污染物的排放受控在可以接受的范围。”

他解释说，从道理上讲，环评最应该解决的就是合理选址的问题，但现实的情况却往往是在计算“花多大代价能将这个选址由不可能变为可能”。于是，环评报告就成了一本“承诺书”，不仅是企业要承诺采用多少技术手段增加多少环保投资以减少排污量，政府也要承诺关停多少企业，新建多少污水处理厂，配套多少工程甚至跨流域调水来满足理论上的“环境可行性”。然而，大量案例证明，这些承诺往往都难以如期兑现，企业也难免因为成本压力所迫并不按承诺的来做，到最后导致环境的破坏和人民财产的损失。既成事实之后，偏偏又缺乏决策失误的问责机制，所以在G D P魔咒的催促下，环评造假、环评公关成了行业顽疾—都是先把环评报告编圆了，拿到批文再说，环评终究沦为“过场”。

不到两年的时间内，“变数”已然丛生，曾经亲历云南石化项目决策过程的多名高官都已经落马，承诺的环境容量还没有腾出来，这个项目本身也已经与环评批文里所要求的样子大不相同。

云南省一位副省级官员曾向南都记者讲述该项目在选址上的一些遗憾：

“当初，这个项目还是抢来的。”他说，因为知道了重庆在争取中缅管线的配套项目，云南最后将这个项目“争”了过来。

2008年10月，国家发改委同意开展云南炼油厂可行性研究。

具体放在管道沿线的哪个州市合适？该官员回忆：“当时选了4个州市，但是，大家都在抢啊，好大一个项目啊！只要不是什么地震断裂带之类的绝对不能建的地方，无非就是，你60分，我70分，差不多的时候，可能就有些‘长官意志在里面起作用了。”

等到2009年12月开始做环评时，已经是花落昆明之后的事了。环评报告中的“项目选址可行性分析”章节，用一句话交代了这个已经定下来的前提：

“根据中缅原油管道线路走向，综合考虑区域位置、目标市场、运输条件、产业规划、城市发展、社会依托条件等各方面因素，确定昆明市为最优厂址地区。”

所提到的各因素中，唯独没有“环境承载力”。

环评报告进一步论证的三个具体的厂址，都在昆明市境内，三个厂址中，安宁的环境污染现状最严重，环境容量也最小，还在市区的上风向。而另外两个虽然环境现状好一些，但是附近都没有排污条件，都需要修几十公里长的排污管线，且管线还难以避开饮用水源保护区。

简言之，留给环评的“选址论证”，其实只是在有限的选项内，做“几害相权取其轻”的选择。

“我觉得其实当初是可以有更好的选址，决策的时候没有广泛听取意见。如果离城市再远一点可能更好了，结果现在造成了很多浪费。”该官员表示，这件事情给政府的启示是：“重大决策一定要多听老百姓的意见。”

“浪费”不仅仅在于需要多付出的成本代价，因为公众意见，也因为客观条件本身的限制，原本计划要在安宁建设的石化下游产业，也改变计划全部搬离。从石化产业链的需要和循环经济的角度来看，上下游的分散更是增加了交通运输的成本和污染的风险。

纳污水体“劣五类”

“腾容量”成了数字游戏？

罗庭艳的老家距石化项目有10多公里远。2013年夏天，她研究生毕业回到昆明的时候，正是云南石化引起广泛热议和质疑的时候。除了一些市民“符号化”和“妖魔化”地反对下游PX /PTA项目之外，还有不少专家学者、民间环保组织从“常识性”的角度提出质疑——在一个极度缺水、人口密集的大城市旁边，已经污染得很严重的地方，还要建一个耗水量和排污量都很大的炼油基地，还要带动周边发展起来一系列的下游产业，这样合适吗？

随即，罗庭艳以安宁市民的身份向政府、企业以及国家环保部申请信息公开，在国家环保部依申请公开了这个项目的环评报告全本之后，她又向政府、法院提交了多次行政复议申请和行政诉状，认为这个项目的环境问题和程序问题太多，难以让人接受。

不论是环保部在审批这个项目时出具的报告、批文，还是水利部门出具的入河排污口的论证报告，都印证了大家“常识性”的判断。两部委给出的批文也都是有前提条件的“可行”，概括起来说就是，第一，要把水和空气的环境容量腾出来，限期完成一些减排任务，让环境本底值达到一定标准；第二，炼油项目的清洁生产要求要非常高，排污量要减到尽量少，并且还要严格管理，按照要求来做，才能使其对环境的影响降低到可接受的程度。

例如，常年污染严重，水质为劣五类的螳螂川，是这个项目的纳污水体，它上游是经多年治理依旧污染严重的滇池，下游汇入长江干流金沙江段，已经不具纳污能力。因此，长江水利委员会批准该项目在螳螂川设置排污口的前提，就是滇池流域和普渡河流域“十二五”规划全面落实，并且螳螂川的富民大桥监测断面水质在2015年前达到四类，2020年达到三类标准。

为了给项目腾出环境容量，从而创造出上马的“可行性”，在“跑项目”阶段，地方政府也下了多道文件，承诺了多项措施为项目获得各部委的批文创造理论基础。也编制了两个水污染防治规划、两个污染源减排方案，并作出了两份治污承诺函。多家企业也被要求削减排污量。比如说武钢昆明钢铁厂，就被封掉入河排污口，被要求实现“零排放”。昆钢的一位管理人员告诉记者，对钢铁企业而言，废水“零排放”的一个重要方式就是湿熄焦，简单地说就是废水处理过后，难处理掉的那部分浓盐水用来熄焦，水在高温作用下蒸发掉了。“那其实也可以说是一种污染转移，水里面的一些污染物会进入到大气里，如果下雨，也一样回到水里，一回事。”该管理人员说。

其实，在环评审批阶段，环保部就已经发现了“腾容量”有玩数字游戏之嫌。2012年2月，昆明市政府发布“承诺函”，承诺关停和限期整治44家不符合国家产业政策或超标排放的企业，由此腾出环境余量给云南石化项目。然而，环保部环境工程评估中心于2012年4月出具的评估报告中写到，通过现场调研，他们发现“承诺函提出的拟关停和限期治理的44家企业中，有24家企业早在承诺前就已关停，对流域水环境质量改善将不再发挥作用。”

简言之，这是拿已经不存在的污染物排量来充减排任务量的数，总量控制的指标倒是能“圆”了，但是水质真的能因此变好吗？

2015年年初，炼油项目的工程已经进行了大半，然而，根据水利部的最新的水文统计数据，螳螂川的水质依然是劣五类。而环保部则刚刚在2014年底约谈了昆明市政府，因为滇池流域的减排任务并没有完成，且连续两年的考核结果均为“差”。

待重走的审批程序

未批先建的“扩能”与“延迟焦化”

记者从水利部相关专家处获悉，就在不久之前，云南石化公司到流域机构拜访，就“重新走排污口审批程序”的事宜进行一些沟通。因为这个项目的产能已经扩大，而且业主结构也发生了一些变化。该专家告诉记者，云南石化的来人承诺，虽然产能扩大，但污染物的排放量一定不会增加。

罗庭艳上网时也发现，根据招聘启事、招标公告等信息，云南石化的设计炼油规模已经由1000万吨/年调整为了1300万吨/年。各类化工产品的产量也相应增加，还增加了一些设备。但不论是地方政府，还是云南石化，都没有将相应的变更情况向公众进行公示说明。

自2012年7月环评获批后至建设过半，云南石化也并未向环保部提交任何环评变更报告。

“如果他们已经按照其他方案在建设了，建了没有批准建的会对环境造成很大影响的东西，就可以说是未批先建或者擅自变更。这是严重违反《环保法》的行为。”环保部一位官员说。

项目方一位参与过该项目的中层干部则向记者解释，这个项目很重要，不会乱来。如果要改建，一定会先报环评变更之后才开建，现在现场虽然在施工，人们看到已经建起来的部分，一定是环评批准了的那部分。还没有批准的，先做设计和前期的相关准备工作当然是允许的。

他说，设计修改和新增装置肯定是往好的方向改变，有些是必须要变的，到最后，项目的环保投资还会大幅增加。

2015年1月底，记者来到位于安宁市以西6公里处的这片工地上，只见一座巨大的炼油基地已初具规模。北面的污水厂、连续重整、异构化、空分装置等等已经基本建成；南边100多个大大小小的罐子排得密密麻麻；从西侧硫磺回收装置区的外侧看过去，七八根巨大的烟囱高耸入云。工程车碾着漫天灰尘来来往往，塔吊忙碌地转来转去，叮叮当当、轰隆隆的声响不绝于耳。

从现场的建设情况看，这个炼油厂并非简单的产能扩大，而是结构性调整了。厂区的基本格局，乃至生产的工艺流程，已经大异于获批的环评报告。比如西边的硫磺回收装置区，本来应该是辅助生产区域，不应该有生产装置。

在尚未重新申报环评或者申报变更的情况下，炼油厂已经按照新的设计开工建设。从厂区外就能看见的另一个明显的改变，是10个10万吨级的原油罐。根据获批的环评报告，这种原油罐原本只该有4个。

罐区是地下水污染的重点防治区，所以在地下水调查和评估的时候，罐区的规模、位置，都是经过了反复的论证和优化调整。当时，正是由于在厂区西南位置发现岩溶水出露等不利情况，不仅地下水的污染风险很大，甚至可能还会导致安全隐患，所以这一片区域才调整为装卸区和辅助生产区，但是现在，这附近不仅有了成品油罐，还有了硫磺回收装置区和延迟焦化装置区。

纯属新增的120万吨/年延迟焦化装置位于产品罐区以西，动力站以北，长约280米，宽约170米，占地约4.76公顷。记者在现场看到，这一片区域已经是一片工地。虽然焦化炉尚未装起来，但一些基础建设已经开始。

记者将现场的图片、施工图等信息通过微信分别传给了曾参与该项目环评的两位专家，很快就得到了一致的回答：比起延迟焦化装置而言，常减压装置由1000万吨扩大到1300万吨简直就不算一个事儿。简单地说，“扩容”还可以说是量变，但延迟焦化却是质变，不是变得更好，而是“大大地变坏”。

“一改再改”的背后

环评承诺如何兑现？

2013年7月31日，《南方周末》曾以《石化基地如何落地昆明》为题，报道了中石油云南石化项目在昆明安宁“落户”的推进过程，详细介绍了工业园的规划“一改再改”，为了项目落地创造理论上的条件，但园区的环境容量仍然是一笔糊涂账。

正是因为安宁已经严重缺乏环境容量，因此炼油项目非建于此的一个前提，就是要以最清洁的工艺路线来设计，所以，当时选择的是“投资更多”的全加氢路线。云南石化的承诺也是如此，一定要更先进、更清洁。

“他们要是多上几套加氢装置的话，那还可以理解。但是延迟焦化就把二次加工的工艺路线彻底改成了焦化路线。这就让之前‘高标准严要求的环评彻底成了一个过场。”一位不愿公开评论此事的环保专家认为。

他解释说：“延迟焦化是重污染。就这一个装置，多产生的特征污染物就是之前设计的路线所没有的。比如说3-4苯并芘，是毒性物质，会致癌，它的毒性比被‘妖魔化的下游PX产品严重了不知道多少倍。工艺路线变了，产生的污染物结构也变了，如果他们还要拿C O D、氨氮之类的‘主要污染物的减少来证明排放量不会增加，就是玩数字游戏了。”

该名专家认为，云南石化项目有可能料定环保部不会轻易批复这样的改变，所以迟迟不上报；更是在赌环保部不会轻易叫停这个“重大项目”。

而对于该项目到目前为止的未批先改，以及涉及到的对环境的影响等诸多问题，云南石化公司综合办主任樊植凯拒绝接受采访及做出回应。

上述环保专家认为，云南石化的选址本来存在环境方面的诸多不足，这在环评报告和环评批文里都写得很清楚，地方政府和中石油都应该正视问题、解决问题，想办法整改和弥补才是正事，不能掩耳盗铃，不然受损的不只是地方政府和企业的诚信。