R-SCP框架下政府规制改革对中国电力行业技术效率的影响

范 玉 仙，　袁 晓 玲

(1.西安交通大学 马克思主义学院， 陕西 西安 710061; 2.西安交通大学 经济与金融学院， 陕西 西安 710061)



R-SCP框架下政府规制改革对中国电力行业技术效率的影响

范 玉 仙1，袁 晓 玲2

(1.西安交通大学 马克思主义学院， 陕西 西安 710061; 2.西安交通大学 经济与金融学院， 陕西 西安 710061)

摘要：以经济规制和环境规制改革构成的规制背景(R)为分析起点，在“结构”(S)因素中加入所有权结构，用技术效率代表“绩效”(P)因素，构建一个政府规制改革背景下电力行业结构、行为、绩效的R-SCP分析范式，比较研究政府规制对中国电力行业环境技术效率和市场技术效率的影响及机理。结果表明，环境技术效率普遍高于市场技术效率；1998年电力体制改革促进了电力行业环境技术效率的提高，2002年体制改革并未促进电力行业环境和市场技术效率的改善。

关键词：政府规制改革；电力行业；环境技术效率；市场技术效率

一、引言

电力行业既是经济发展的重要支柱，同时也是稀缺能源消耗和环境污染的主要“阵地”。在当前中国经济面临能源、环境多重约束背景下，提高电力行业环境效率，以尽可能少的资源消耗和环境污染获得最大的产出，无疑是实现经济发展、能源节约和环境保护多重目标的重要保障。自20世纪90年代以来，中国电力行业经历了多次规制改革，一方面逐步放松进入规制，意在打破行业垄断，促进效率改善；另一方面加强环境规制，推动电力行业节能减排。本文以产业组织理论和效率理论为基础，构建R-SCP分析框架研究政府规制改革对中国电力行业环境效率和市场效率的影响。

关于政府规制与电力行业效率关系的问题，国内外学者做了大量研究。从理论上来讲，西方产业组织理论的SCP研究范式以国家私有化为理论基础，将市场结构和市场行为看作决定市场绩效的基本因素，对解释具有完善市场经济体制国家的产业组织绩效具有较强的解释力，但无法有效解释转型中的中国电力产业组织结构与绩效的变化，如于良春等构建ISCP框架研究行政垄断强度对效率的影响[1]。实证研究中关于电力行业效率的测算，越来越多的学者注意到污染排放和能源等因素的重要性，如Wu[2]，Vaninsky[3],茹蕾[4]等。为了与一般市场要素投入产出所计算的效率相区别，王兵等将仅考虑市场投入产出的效率称为市场效率，将考虑了资源环境约束的效率称为环境效率[5]。另外，大多数文献都只是关注电力行业整体或某一环节的效率，只有少量文献将电力行业看作多个环节相互作用的整体系统，用网络模型考察分环节及行业总体的效率，从而将整体系统的“黑箱”打开，如Tone、Tsutsui[6]，程昀、杨印生[7]，范玉仙、袁晓玲[8]，这些学者的文献对本研究都具有重要的参考价值。关于放松规制改革对电力行业效率的影响，有两种截然不同的观点，一种观点认为放松规制改革有利于电力行业效率提高，如Cafiero[9]，Zhao、Ma[10]等；另外一种观点认为放松规制不利于电力行业效率提高，如李世新等[11]。

已有文献为分析这些问题提供了重要参考，但还需要做更深入的研究。对于转型中的中国来讲，这一时期的规制改革不仅简单地表现为市场结构的变化，还体现在以下几个特殊的方面：一是在所有制形式上，正在由单纯的国有垄断向国有与非国有组成的“混合所有制”转变[12]，电力行业既包括追求社会福利最大化的国有企业，也包括追求利润最大化的非国有企业；二是在地区间的电力市场上，正在逐步由地方保护主义向降低地区壁垒、实现地区互通转变，电力跨区贸易逐渐加大，有利于促进地区间的资源配置；三是加强环境治理规制对市场行为和绩效也产生重要的影响。因此有必要将这些因素纳入产业组织的理论框架下，分析政府规制改革对企业结构、行为、绩效的影响及机理。本文将电力行业放松经济规制与环境规制共同构成的规制背景(R)纳入分析框架，构建R-SCP分析框架研究规制改革对电力行业技术效率的影响。在电力行业绩效的测算方法上，我们引入NSBM模型分别测算电力行业的市场技术效率和环境技术效率，既考虑了环境非期望产出问题，同时还将电力系统的黑箱打开，研究系统内部分环节的效率。

二、理论分析框架

由于经营环境、技术条件的变化和普遍低效率，以及环境变暖、污染加剧、能源紧缺等问题的突显，政府对电力行业的规制改革主要从经济和环境两个方面展开。在经济方面，政府行为过多地干预企业经济运行，约束了企业的创新动力和运行效率，因此通过放松经济规制，减少政府对自然垄断产业活动的干预，允许多种经济体进入，引入竞争机制，使企业的自由经济活动范围不断扩大，激励企业进行技术和管理等方面的创新。另外，由于技术上的约束和地方保护主义的存在，早期地区电力行业基本是“自给自足”，电力实施就地生产、就地消费的模式，导致煤炭和水资源丰富的地区有电发不出来，而经济发达地区却面临电力短缺，这种生产与使用在空间上的矛盾降低了电力生产效率，通过放松经济规制，地方政府逐渐减少对跨区电力贸易的干预，有利于企业优化资源配置、提高生产效率。在环境方面，为了实现节能减排目标，政府对企业加强环境规制，要求企业增加环保投入，促进节能减排，提升环境效率。本文将这些规制改革背景(R)作为SCP范式中结构、行为、绩效三个分析端点的起点，构建R-SCP分析框架，如图1所示。

(1)放松经济规制下民营企业进入的绩效影响。放松经济规制下随着企业进入壁垒降低或取消，民营资本进入不仅缓解了国有资本投资的不足，而且改变了行业的所有权结构，不同所有权结构以及相应的治理结构产生不同的激励约束体制，从而产生不同的市场行为。政企合一的国有企业由于过多制度政策的约束而具有较高的符合成本，国家意志的支配作用使企业缺乏有效的效率激励，导致较低的市场绩效。转型中政企分开和民营化改革使国有企业在有效的治理机制下具有较强的利润动机和效率取向。

(2)放松经济规制下跨区电力贸易增加的绩效影响。在放松经济规制的作用下，地区之间的贸易市场逐步放开，贸易自由度提高。根据国际贸易理论，贸易自由化主要通过三条途径对市场绩效产生影响：第一，“自选择出口”效应和“边出口边学习”效应。由于生产效率的高低是决定企业是否出口的决定因素，出口企业在交易中努力提高国际竞争效应，并通过向国外消费者与供应商学习，实现生产效率的提升。第二，市场结构效应。在贸易开放的竞争中，企业重新分配市场份额，低效率企业退出市场，使行业平均生产率提高。第三，进口贸易的“水平效应”和“垂直效应”。生产者通过进口新的产品种类和技术溢出效应，促进自身效率的提升。

图1　R-SCP分析框架

(3)环境规制对绩效的影响。改变高耗能和高污染状况最主要的手段之一就是增强环境规制，通过实施环境规制政策督促企业节能减排。按照波特的观点，环境污染同时伴随着资源浪费，政府的环境规制有利于引导企业关注资源使用中的非效率问题并寻找潜在的创新机会，减排过程中对污染物的循环再利用提高资源使用效率，促进企业生产率提升。同时，环境规制引起企业技术创新和组织创新动力，部分甚至完全抵消环境规制所增加的成本，进而实现企业生产率和竞争力的提升。对于行业来讲，在竞争中效率低的企业被淘汰，效率较高的企业继续在市场上扩张，或者其它效率更高的企业进入市场，环境规制的效应传导到市场结构和企业行为中，最终促进行业效率提升。

三、中国电力行业技术效率测算及结果分析

1.效率测算及指标选择

电力行业的系统性特征决定了发电、电网上下游产业链之间紧密关联，研究电力行业的效率应关注各环节之间的相互作用以及对总体效率的影响。NSBM模型(Network SBM)在计算效率时，将系统的生产过程划分为相互关联的几个环节，通过中间变量将各环节相互链接。本文借助这一模型计算电力行业总体及发电和电网分环节的市场效率和环境效率。本文选取实物性生产要素和产出作为评价指标，以增强评价结果的有效性，表1列出了效率计算所采用的投入产出指标体系。

2.效率测算结果分析

为了分析能源环境约束对电力行业效率评估结果的影响，本文分别计算了电力行业环境技术效率和市场技术效率两种效率值。表2数据表明，1995～2012年全国环境技术效率平均值大于市场技术效率平均值，表明考虑了资源环境因素后电力行业的效率水平上升了，主要原因是电力行业实行脱硫脱硝、“上大压小”、鼓励新能源等一系列环保政策促进了电力企业改进技术、提高管理水平，从而提高了电力环境效率。但从各区域情况来看，考虑资源环境以后区域电力技术效率有增有减，而且区域排名变化较大，其中华南、西南和西北地区效率值增加较明显，主要原因是这些地区有较高比例的清洁能源发电比例。

从各个省份来看，考虑了资源环境因素以后，各省的技术效率排名也发生了显著变化，其中排名进步较大的省份是海南、青海、江西、广西、云南，排名退步较大的省份是山东、山西、内蒙、安徽，效率排名的变化反映了资源环境因素对地区电力效率影响的强弱。

表1　 投入产出指标体系

注：计算电力行业市场效率所采用的指标不包括“清洁能源发电比例”和“废气排放”两项指标，其余指标与环境效率指标相同。

表2　1995～2012年电力行业环境技术效率和市场技术效率全国均值

四、政府规制改革对电力行业效率影响的实证检验

1.影响因素设置和指标选取

(1)影响因素

根据上述研究框架和理论分析，本文将影响因素分为政府规制因素和控制变量两类，其中政府规制因素包括：

①产权结构变化。在电力行业产权制度改革进程中，投资经营主体逐步多元化，国有产权的比例逐步降低，特别是在发电侧，降低了民营资本进入壁垒，初步形成竞争，其目的是为了改善电力行业绩效。这里用国有资本占电力行业实收资本的比重(state)表示电力规制改革过程中国有垄断程度的变化。

②跨地区电力贸易。传统电力实施就地生产、就地消费的“自给自足”模式，但我国经济发展的格局是煤炭和水资源富集的地区经济发展水平低，电力需求有限，而经济发达的地区却资源贫乏，这种资源配置的失调大大降低了中国电力行业的效率。特高压远距离输电技术的应用和地区电力贸易壁垒的降低使上述问题得到改观，“西电东送”是典型的事例。本文用跨地区电力贸易代表电力市场的形成和贸易壁垒的高低，并通过计算电力自足率(pss)来衡量跨区电力贸易的大小。

③环境规制强度。政府的环境规制从三个方面促进企业市场效率和环境效率提高：一是环境规制有利于引导企业关注资源使用中的非效率问题并寻找潜在的创新机会，促进企业生产率的提升；二是在这个过程中引致了企业创新和组织创新的动力，可以部分甚至完全抵消环境管制所增加的成本；三是对于行业来讲，在环境规制和市场竞争的双重作用下环境效率低的企业被淘汰，环境效率较高的企业进入市场，实现行业环境效率提升。本文用环境治理投资占GDP的比重(envir)表示环境规制的强度。

④时间虚拟变量。用时间虚拟变量表示国家电力体制改革政策实施，分别以1998、2002年体制改革为节点，改革年份以前取0,改革年份以后取1，其中1998年代表“政企分开”的体制改革，2002年代表“厂网分开”的体制改革,分别表示为regu98，regu02。

其他控制变量中，采用用电率(pcr)、线损率(llr)、发电标准煤耗(gscc)、供电标准煤耗(sscc)等指标反映生产技术、设备利用、设备性能。用人均GDP的对数(lnpgdp)和第二产业比重(indust)反映经济发展水平。煤炭富集的地区借助资源优势会有比较高的电力环境效率，但是如果地区抱着“靠山吃山，靠水吃水”的思想，滥用当地廉价的煤炭资源，则可能出现相反的结果，因此煤炭资源禀赋对地区电力行业效率来讲是一把双刃剑，本文用虚拟变量(coal)表示各省煤炭资源禀赋，历年煤炭资源储量排全国前10位的省区表示为1，其它省区表示为0。借鉴陶锋等[13]的做法，用时间趋势变量(tech)表示社会生产技术进步。

(2)指标计算和数据来源

计算国有产权比重的原始数据来源于中宏数据库,环境规制强度的数据来源于《中国环境统计年鉴》和《中国统计年鉴》。电力自足率，是表示地区电力自给自足的程度，当地区电力完全自给自足时，电力自足率等于1；电力净流出地区的电力自足率大于1，且数值越大表示向外售出电量越多；电力净流入地区电力自足率小于1，且数值越小表示从外界购入的电量越多。本文借鉴Zhao、Hao[14]对石油空间流动问题的研究方法，用电力生产与电力消费之间的比率代表电力自足率，表示电力跨地区的流动。

2.实证模型设定

采用1995～2012年中国30个省市的面板数据，以环境技术效率和市场技术效率为被解释变量，分别用pscore、gscore、nscore表示电力行业总体、发电环节和电网环节的环境技术效率，用pscore’、gscore’ 、nscore’表示三者对应的市场技术效率。由于被解释变量取值基本都在0～2之间，属于典型的审查数据(Censored Data)，采用Tobit模型比较适宜，基本形式为：

(3)

其中，σ是比例系数；y*是潜在变量。被观察的数据y与潜在变量y*的关系如下：

(4)

本文构建了如下计量模型：

(5)

其中下标i代表地区，t代表年份，yit是被解释变量，Xit是解释变量的向量。

3.实证检验结果分析

运用stata11.0软件作影响因素回归分析，通过逐步回归法剔除不显著的变量，得到最终回归结果，如表3和表4的检验结果发现：

①国有产权的影响。国有产权比例(state)与电力行业总体及发电环节的市场技术效率呈正向关系；国有产权比例在发电环节环境技术效率的检验中显著，且一次项符号为正，二次项符号为负，表明二者呈倒U型关系，即在开始阶段国有控制水平越高，发电环境技术效率越高，当国有控制水平达到一定临界点之后，国有控制力进一步扩大，发电环境技术效率会降低，该结论与陶锋等[13]得出的国有资产比重与发电技术效率负相关的结论不同，但却符合我国电力行业的实际情况。另外我们根据回归结果计算得到临界点，即最优的国有控制水平为69.6%，且2002年以后多数观察值分布在临界点的左边，并接近这一水平。

②跨区电力贸易的影响。表征跨区电力贸易的电力自足率指标与发电环境技术效率呈“U”型关系，表明位于“U”型曲线两端的地区(即电力集中输入和电力集中输出的地区)有较高的发电环境效率，相反位于“U”型曲线中间的地区(即电力自给自足的地区)发电环境技术效率较低临界值为1.73，表明只有电力集中对外输出超过本地区用电量的73%以上，对外输电才会有利于促进发电环境技术效率的提高。从计算结果看，只有内蒙古部分年份的值位于临界点的右侧，其它多数地区电力接近自给自足，跨地区电力贸易总规模较小，对发电环境技术效率的促进作用还没有显现出来，未来随着更多特高压线路的建设和投入使用，这种促进作用可能会逐步显现。

电力自足率与电网环境技术效率呈倒“U”型关系，这与实际的预期和建设跨区电网的目标不一致，其主要原因是目前跨地区电力贸易总规模较小，而跨区输电网络的建设需要较大成本，目前暂未实现跨区电网的规模经济。电力自足率与电力行业及各环节市场技术效率呈反向关系，表明电力集中输入地区的市场效率高于电力集中输出的地区，反映了地区间的“资源诅咒”现象。

表3　电力行业环境技术效率影响因素实证检验结果

表4　电力行业市场技术效率影响因素实证检验结果

③环境规制强度的影响。环境规制强度(envir)与发电环境效率呈倒“U”型关系，即在开始阶段环境规制水平越高，发电环境技术效率越高，当环境规制强度达到一定临界点之后，环境规制强度进一步扩大，发电环境技术效率会降低。这是因为在合理的规制水平下，环境规制增强会促进环境技术效率提高。但规制强度超过一定强度以后，会给企业造成较大的成本压力。相反，环境规制强度与电网环节环境技术效率呈“U”型关系，主要原因是环保的成本基本是由发电企业承担的。

④规制改革时点。从时间虚拟变量来看，1998年电力体制改革促进了电力行业环境技术效率的提高，而2002年体制改革并未促进电力行业环境和市场技术效率的改善。表明2002年的规制改革并未从根本上改变电力企业的自然垄断格局，虽然发电行业分为五大发电集团，但这些企业在一定的地区范围内仍然为垄断经营，而电网公司仍然是唯一的买家和卖家，而且电力市场、价格机制、利益分配等相关的配套政策也没有跟上，造成发电环节和电网环节的发展缺乏协调性，从而影响行业环境技术效率的改善。

⑤其他控制变量的影响。除发电环境技术效率以外，人均GDP对其它效率值都有不同程度的促进作用；第二产业比重分别与电力行业总体环境效率和电网环境效率呈“U”型关系，与发电环节市场效率呈反向关系；表征技术进步的时间趋势变量(tech)与各项效率值呈反向关系，表明随着社会生产技术的进步，电力技术效率不但没有提高反而下降，其中主要原因是生产技术的这种进步是依靠增加大量科技投入得到的；煤炭资源丰度虚拟变量(coal)与电力行业总体和发电环节的环境效率呈反向关系，表明煤炭资源越丰富的地区电力环境技术效率越低，也体现了地区层面的“资源诅咒”、“污染天堂”的现象。

五、政策建议

本文对中国电力行业发展提出几点政策建议：

第一，对电力集中输入地区加强节能减排的监管和规制。针对煤炭资源富集地区存在的资源浪费和环境治理不到位等情况，应加强对其进行监管，引导这些地区实现电力生产的节能减排。

第二，建立能源消耗和污染补偿机制。在地区间，为了鼓励煤炭资源富集区输出电力，提高其节约资源、保护环境的积极性，解决地区层面的“资源诅咒”、“污染天堂”现象，应建立相应的机制对这些地区付出的资源和环境代价给予补偿；在企业间，改变环保成本主要由发电企业承担的局面，对电网企业增加环保绩效的考核，增加新能源输电比例、提高输配电效率的积极性。

第三，促进跨区电网的规模化建设和应用。由于跨区电力市场交易规模较小，没有实现电网侧的规模经济，因此要进一步降低地区间电力交易壁垒，扩大电力交易市场，促进跨区电网设施的规模化应用。

第四，继续深化电力行业规制改革。深化电力行业规制改革，重点主要包括：实现输配分离、完善电力市场、建立价格形成机制和利益分配机制等。

参考文献：

[1] 于良春,张伟. 中国行业性行政垄断的强度与效率损失研究[J]. 经济研究,2010,56(3):16-27.

[2] WU H T,PINEAU P O,CAPOROSSI G. Efficiency evolution of coal-fired electricity generation in China,1999-2007[J]. International Journal of Energy Sector Management,2010,4(3):316-336.

[3] VANINSKY A Y. Environmental efficiency of electric power industry of the United States: a data envelopment analysis approach[J]. Energy,2010,35(9):3657-3665.

[4] 茹蕾,司伟. 所有制结构与企业能源效率——基于制糖业的实证研究[J]. 大连理工大学学报(社会科学版),2015,36(1):19-25.

[5] 王兵,吴延瑞,颜鹏飞. 中国区域环境效率与环境全要素生产率增长[J]. 经济研究,2010,56(5):95-109.

[6] TONE K,TSUTSUI M. Network DEA: a slacks-based measure approach[J]. European Journal of Operational Research,2009,197(1):243-252.

[7] 程昀,杨印生. 矩阵型网络DEA模型及其实证检验[J]. 中国管理科学,2013,21(05):103-109.

[8] 范玉仙，袁晓玲. 基于NSBM-ML模型的中国电力行业技术效率和全要素生产率研究[J].当代经济科学,2015,37(4)：90-99.

[9] CAFIERO C. What is the effect of deregulation on fuel efficiency in electricity generation?[D]. Washington: Georgetown University,2012.

[10] ZHAO X L,MA C. Deregulation, vertical unbundling and the performance of China’s large coal-fired power plants[J]. Energy Economics,2013,40(8):474-483.

[11] 李世新,于左. 垄断产业放松进入规制后的博弈与效率分析——以中国发电市场为例[J]. 山西财经大学学报,2010,32(6):59-64.

[12] 夏小林. 2014年：国企与改革(中)——兼评被污名化的“国资一股独大”[J]. 管理学刊,2014,27(4):1-13.

[13] 陶锋,郭建万,杨舜贤. 电力体制转型期发电行业的技术效率及其影响因素[J]. 中国工业经济,2008,25(1):68-76.

[14] ZHAO Y,HAO L,WAN L. Research on the spatial structure of crude oil flow and the characteristics of its flow field in China[J]. Energy Policy,2007,35(10):5035-5050.

收稿日期：2015-08-22;修回日期：2015-11-17

基金项目：教育部社科基金重大项目：“新常态下中国经济运行机制的变革与中国宏观调控模式重构研究”(15JZD012)

作者简介：范玉仙(1978-)，女，山西平遥人，讲师，主要从事国有企业改革、能源环境研究，E-mail:fanyx2015@xjtu.edu.cn；袁晓玲(1964-)，女，陕西周至人，教授，博士生导师，主要从事区域经济、能源环境研究。

中图分类号：F424.7

文献标识码：A

文章编号：1008-407X(2016)03-0027-07

Impact of Government Regulation Reform on Technical Efficiencyof Electricity Industry in China under R-SCP

FAN Yuxian1,YUAN Xiaoling2

( 1. School of Marxian, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710061, China;2. School of Economics and Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710061, China )

Abstract：Starting from the background of regulatory reform (R), this new R-SCP analysis framework is constructed by adding ownership structure to the structural factors (S) and adding environmental performance to the performance factors(P). The paper makes a comparative study of the impact of government regulation reform on environmental efficiency and market efficiency. The conclusion is that the score of environmental efficiency is higher than the one of market efficiency. And the institutional reform of electricity industry in 1998 improved the environmental technical efficiency, but the reform in 2002 failed.

Key words：reform of government regulation； electricity industry； environmental technical efficiency; market technical efficiency