将“信访”引导到“信法”

律师的主要工作应该是打官司，可是在吉林，有一位从事律师职业的民进人，却一连5年执着地忙于看起来与律师职业毫不相关的事——为信访人提供义务法律服务和帮助。

这位律师叫作修保，他同时担任吉林省人大代表、吉林市信访法律事务服务中心主任、吉林市律师协会会长、民进吉林省社会与法制委员会委员。他带领由他创办的吉林市信访法律服务中心律师团队为百姓提供了长达5年的涉法信访法律服务。

信访问题往往反映一些比较突出的社会矛盾，党和政府也把处理和解决好信访问题当作当务之急。同时，信访也是法律法规赋予公民的权力，如何既要维护信访人的合法权益，保证合法有序的信访秩序，又要防止信访人滥用信访权利，打击非法无理信访，是目前急需甄别和解决的现实问题；而且信访事项错综复杂，涉及社会的方方面面，只依靠行政机关往往得不到一一解决，所以有些信访矛盾日益加深，有些信访人情绪对立和行为愈加激化，因而为社会和谐稳定埋下隐患。

如何协助党和政府处理信访过程中的矛盾和问题？在中共十八届四中全会作出全面依法治国的决定之后，修保为协助吉林省党委和政府在全省处理涉法涉诉信访问题，经过反复斟酌酝酿和近百次的修改，拟定了《吉林省律师参与涉法信访工作条例》草案（建议稿）。在2015年和2016年的吉林省人民代表大会上，两次由46位省人大代表联合署名提交大会，此立法议案得到了吉林省委、省人大和省政府的高度重视，并被列为了重点代表建议。

修保认为，涉法涉诉信访涉及的是专业的法律问题，客观上需要法律工作者诸如律师来释法析理。同时，一个和矛盾双方没有隶属和利益关系的民间第三方组织和个人，介入和参与涉法涉诉信访，对信访事项中涉及的法律问题进行评估、分析、咨询、建议，是处理信访问题行之有效的做法。为此，今年5月，修保再次提出《关于成立公益法律服务组织推动律师代理司法申诉制度的建立和用地方立法解决全国涉法信访问题的建议》议案。

【议案】

关于成立公益法律服务组织推动律师

代理司法申诉制度的建立和

用地方立法解决全国涉法信访问题的建议

修 保

党中央为依法解决涉法信访问题，在党的十八届四中全会上作出了建立由律师代理司法申诉制度的决定。中央政法委为推进这项制度的落实，于2015年6月8日下发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（中政委【2015】16号）文件，并于11月10日在济南召开了全国推进这项工作的培训会议。2016年4月21日，习近平总书记就做好信访工作，妥善处理信访突出问题作出重要指示；李克强总理也批示要求有关部门有针对性地拿出解决问题的思路和措施。为推进这项利国利民的司法救助制度尽早建立起来，作为基层律师协会的会长，通过吉林市信访法律事务服务中心五年来为信访人提供义务法律帮助使信访人息访的工作实践，就成立公益法律服务机构用政府购买服务方式化解社会矛盾，以及建议用地方立法方式依法解决全国的涉法信访等问题，提出如下建议：

一、在全国成立统一公益法律服务机构组织律师开展代理工作

要把党中央提出的由律师代理司法申诉制度落到实处，首先要解决的问题就是要有一个机构把全国热爱公益法律服务的律师组织起来，因为现行的法律法规中没有规定律师有代理司法申诉和参与化解涉法涉诉信访案件的法定义务，所以司法行政机关无法用行政命令要求律师必须开展这项业务。在既无法定义务又无律师和信访人之间约定义务的情况下，要想让律师代理信访人的司法申诉案件，目前只能靠律师个人高尚的志愿服务精神，自愿去做这项公益事业。问题就出在全国还没有统一的公益法律志愿服务机构，去组织律师开展这项公益项目，因此，建议在中央政法委统一领导下，组建成立一个全国性的公益行业协会（中华法律志愿服务协会或中国律师法律志愿者协会），用这个行业协会把全国的公益爱心律师和公、检、法、退休的法官、检察官及其他法律专家志愿者组织起来，按照中央政法委的统一部署，有组织、有计划、有步骤地把司法申诉制度在全国迅速建立起来，并由这个协会组织律师在全国开展律师参与涉法信访案件化解工作，用这种方式就能把党中央的决定和中央政法委的文件精神落到实处。

那么是什么原因使律师参与化解涉法信访案件在全国推广起来竟如此之难？原因之一是涉法涉诉的信访人绝大多数是一没钱、二没权、三还没有“用”的平民百姓，他们没钱请律师，但又急需法律帮助；二是信访人控告、申诉的对象都是公、检、法机关或政府相关部门，而这些机关也是每位律师执业需要交往的部门，律师为信访人维权就等于在堵自己的生存和工作之路，所以律师不愿参与信访案件是情理之中的事；三是律师化解信访案件不但要付出大量的精力和时间，而且还要敢于为那些冤、假、错案的受害者伸张正义，律师怕“得罪”了这些公权力机关被打击报复后，人身安全没有保障。除上述三种原因是制约律师参与信访案件的因素外，还有多数常年上访的信访人信“访”不信“法”，不愿用法维权，这也给律师参与这项工作带来了困难。在这种现实情况下，要破解这个难题必须把律师行业的正能量发挥出来，因为化解一起多年进京缠访的案件，绝不是律师的几次咨询和代理出庭就能化解得了的，律师在化解这些信访案件过程中，不但需要律师用专业知识为信访人服务，而且需要律师用心理咨询师的真情实感同信访人交朋友，解开信访人对社会不满的心结，代理这种信访案件有的需要一两年才能彻底化解。做这项社会公益的艰难、艰辛和坚持，没有爱心、耐心和对党和人民的忠心是做不到的。所以做息访工作的公益律师需要社会的同情和被访机关的理解与配合，更需要中央政法委给予关怀、支持和保护。

那么怎样才能使广大律师自愿投身到这项伟大的公益事业中来？通过吉林省、市政法委和吉林市司法局五年来，大力支持并组织律师协助地方党委、政府和政法机关化解了大量涉法涉诉信访案件的实践效果证明，党中央决定建立由律师代理司法申诉案件制度是解决涉法信访问题最行之有效的好办法、好模式、好制度。要把律师引领到公益事业中来其实一点都不难，现实中只要把中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》和孟建柱书记于2015年8月20日在全国律师工作会议上的讲话中关于“要关心支持律师队伍建设，推荐优秀律师担任各级党代会代表、人大代表、政协委员，为他们成长进步创造条件。要加大对律师工作的宣传力度，大力表彰优秀律师、优秀律师事务所，激励广大律师在社会主义法治国家建设中建功立业”的文件和会议精神落到实处，这个所谓“没有律师愿参与信访案件”的问题就迎刃而解了。如果都像吉林省、市政法委那样，不但为参与信访案件的公益律师下红头文件给予大力支持，而且还积极协调政府解决律师工资待遇和经费问题。如果像吉林市司法局党委那样，在拿出自己一层办公楼支持、帮助律师开展这项工作的同时，在律师界开展“我们律师应当为祖国做点什么”的社会主义核心价值观教育活动，将你为党和政府化解多少社会矛盾、你为国家作出了多大贡献、你为平民百姓代理了多少公益案件，作为行业协会“领头羊”和优秀律师的推荐评选原则，发挥英模律师的引领作用，大力表彰和弘扬律师行业的正能量，把“大律师”的标准定在为国分忧、为民解难高度上，而不是以挣钱论“英雄”。这就是吉林市律师能主动参与化解涉法信访工作的精髓。在有没有律师愿意做息访工作这个问题上，其实特别简单，只要把党和国家给的荣誉和会长、副会长、人大代表、政协委员等政治地位奖给那些为国家作出重大贡献的公益英模律师，这样不但解决了没人干的问题，也解决了国家领导人关心的信访难题。因为全国绝大多数律师是具有公益奉献精神的，是爱党、爱国的，完全有能力承担起依法治国中化解涉法信访的社会责任，要解决律师行业荣誉、地位钱权交易的腐败问题，就必须把行业协会的换届和荣誉、地位奖励放在阳光下运行。对此，全国有正直和有社会责任感的律师期待着中纪委的阳光早日照到这些黑暗的角落，真正树起律师行业的正气。

二、用地方立法推进司法申诉制度解决全国信访难题

在国家尚未就律师代理司法申诉制度出台法律、法规和政策规定的情况下，建议在吉林省先行先试用地方立法方式解决涉法信访问题。对此，吉林市信访法律事务服务中心全体律师和法律专家，在总结5年多来律师参与息访工作实践经验的基础上，经过反复近百次的修改和完善，起草了《吉林省律师参与涉法信访工作条例》，这是按照习近平总书记批示的“枫桥经验”总结出来的，用民间机构化解民间矛盾的地方性法规，通过上千名信访当事人在律师的帮助下化解的息访案件证明，这是一部经过息访实践检验具有可行性和可操作性的地方性法规，是深受广大信访民众欢迎，并且能够解决涉法信访难题的有效办法。对此吉林省的46位省人大代表分别在2015、2016年两次的省人大代表大会上提出此地方立法议案和建议，此立法议案得到了吉林省委、省人大和省政府的高度重视并列为了重点代表建议，但因此立法属新中国成立以来首创尚无先例参照，所以需要中央领导给予支持和指导。