环保税征收箭在弦上

李军

环保税征收箭在弦上

李军

按照全国人大常委会公布的2016年立法工作计划，《环境保护税法》有望近期进行审议，如果进程顺利，环保税法有望在年内或明年出台，这标志着我国环境保护领域“费改税”将以立法形式确认固化。

专家表示，《环境保护税法》立法的核心目的不是为了增加企业税负负担，而是为了更好地建立一个“企业多排多付税、少排少付税”的机制。通过税收调节，促使企业主动追求节能减排，加速环保投资，即通过环境保护税收调整产业结构，加速产业优胜劣汰，淘汰落后企业，避免在发展中出现劣币驱逐良币的现象，促进产业经济高质量、有效益的发展。

环保税征收有何意义？

近年来，迫于严峻的环境形势，环境治理正从单一的行政手段向多元化手段并用转变，征收环境保护税就是诸多手段之一。

制定《环境保护税法》是贯彻落实中央决策的重大举措。早在“十二五”规划纲要中就明确提出开征环境保护税。十八届三中全会《决定》在部署深化财税体制改革的时候，再次明确提出“推动环境保护费改税”。《深化财税体制改革总体方案》将税制改革重点锁定6大税种，其中就包括建立环境保护税制度。

2015年1月1日起施行的新《环境保护法》也对环境保护税与排污费之间的衔接作了原则性规定。2015年6月10日，国务院法制办终于公布了由财政部、税务总局、环保部联合起草的《环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），向全社会公开征求意见；今年初相关部门进一步修改后再度报送国务院。

当然，设不设立环境保护税主要原因还在于是否有现实需要。制定《环境保护税法》最根本的原因是我国所面临的环境污染压力，特别是水、土壤、大气等污染问题比较突出，人民群众反映比较强烈。面对严峻的形势，治理污染、保护环境最终还是要通过依法治理解决问题，只有抓好环境立法，才能从根本上解决环境污染的问题。

依据《排污费征收使用管理条例》确定的排污费制度，在节能减排方面发挥了重要作用，但在实践中呈现出强制性不足、环保部门执法权有限、地方保护等问题，不仅导致排污费不能足额征收，而且应有的杠杠作用没有完全发挥出来。

制定环境保护税主要目的是通过税收的调控功能，实现对环境污染行为的限制与约束，从而达到控制、限制、减少污染和保护环境的目的。开征环境保护税，一方面，可以增加政府的财政收入，为政府加大治理环境污染力度提供财力支撑；另一方面，促使污染物排放者减少污染物排放以降低成本。当环境保护税的税收负担达到一定强度时，就完全可能出现污染物的排放行为变得不经济，污染物的排放者就会自动减少甚至放弃排放污染物行为，从而实现减少污染物排放的目的。

当然，开征环境保护税的主要目的不是政府取得财政收入，而是运用经济手段迫使排污者增加污染物排放的成本，引导排污者走“低排放、零污染”的经济发展之路。因此，环境保护税不仅应当普遍征收，而且应当有一定的征收强度，以促使税收调节功能的更好发挥。

财政部财科所研究院原所长贾康表示，环保费改税后，由行政法规上升到法律的高度，将强化征收的法律效力，加大对企业偷逃税额行为的法律惩戒力度。在他看来，费改税还将提高排污企业的征收标准，倒逼企业下决心加大治污排污的自觉性。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文撰文指出，制定《环境保护税法》可以达到以下几个效果：

一是形成统一各环境保护税费的体系和框架，克服目前环境保护税收和费用征收的零散和不系统的现象。这个体系和框架可以明确征收的思路、逻辑、范围、对象、基本原则、主要制度，这种逻辑的统一和协调有助于生态文明的建设和改革。

二是统一征收的范围、对象、方法和规范，有利于征收的规范化、制度化和程序化，防止违规减免或者加重企业负担的现象。

三是加强征收的力度，为国家环保投资提供充足的资金来源，利于环境保护税收资金的集中和规范使用，发挥其环境保护作用，防止地方各级环境保护部门违法支出排污费的现象。

四是通过经济手段来保护环境，如税率根据经济形势适度调整，采取中央与地方分税的机制，有利于调动各方面的积极性，形成经济发展与环境保护相协调的局面。

征收面临哪些难题？

财政部财科所副所长苏明表示，环境税很复杂，《环境保护税法》审议的重点在于环境税负担定多少、征税范围定多大。

费改税，意味着征税权由目前的环保部门转移至税务部门，但是，污染物排放量的核定工作又具有一定的专业性，税务部门很难完成。因此，《环境保护税法（征求意见稿）》将征管模式改为“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”。这有利于发挥税务机关和环保部门的优势，加大环境保护税的税源监控力度，提高对污染排放行为的税收征管能力。

正如中国社科院财经战略研究院副研究员蒋震强调的，环保税是非常专业的税种，单单依靠税务机关无法实现充分征管。例如，如何测算应税污染物的计税依据本身就是非常专业的领域，征收环节应该充分考虑这一点。

专家强调，应该科学设计环境保护税的征管方式，力求简便易行，加强环保部门和财税部门配合，明确相关部门的法律责任，堵塞征管漏洞，降低税收征纳成本。

按照《环境保护税（征求意见稿）》规定，环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类，具体税目按照税目税额表的规定执行；火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、化工、纺织等14个行业为重点监控企业。国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据环境保护的需要增加（调整）重点污染行业种类。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红表示，污染物种类繁多，目前我国基于排污费进行的环保税改革，仅就工业废气、废水排放量和固体废弃物等的直接排放进行征税显然是不够的。因此，未来环境保护税的征税范围还应进一步扩大，尤其是碳排放，不应游离于环境保护税的体系之外。

同时，保护环境是全民的责任，所有社会成员都负有保护环境的义务，所以环境保护税的征税对象应当尽可能地覆盖所有的环境污染行为。要严格限制环境保护税的减免与优惠，真正做到普遍纳税。这不仅是税收公平原则在环境保护税制度上的体现，也是减少避税空间、发挥税法功能的需要。

还有专家强调，按照税收法律的“实质课税”原则，环保税的征收对象一定是合法污染物排放行为和对自然资源的合理开发利用行为，对违反环境保护法律法规的行为，还必须施以行政处罚或追究其他法律责任。只有如此，才能避免“缴税即可排污”的现象重现，克服缴纳排污费就可以超标准排放的弊端。

据了解，环保税很有可能会设计成中央地方分享税，税收大头有望留给地方。专家指出，按照财权与支出责任相匹配的原则，环境保护税税收留给地方是合理的。不过也有业内人士担心，一些地方可能会将其作为招商引资的一种手段，通过税收优惠来实现招商引资，这可能会影响环境保护税的实施效果。

如何解决征收中的难题？

环境保护税在征收过程中，需要牵涉很多相关方，以及很多专业性技术难题，需要相互之间加强沟通和协作，确保环境保护税征收的科学合理。

因此，环保税实施后，部门之间的协调机制就显得尤为重要。苏明表示，环境税的落实需要环保部门和税务部门密切配合。环保税开征后，环保部门在认定、审核方面担任着重要角色。因此，应对环保部门的机构运行、技术人员配备、设备维护和运行、经费等方面提供相应的保障。如果环保部门的人员、机构和基础设施等没有保障，那么征税就可能存在不公平，征收能力也会下降。”

根据《环境保护税（征求意见稿）》规定，环境保护税的具体征管流程是：纳税人向税务机关申报纳税，对申报的真实性和合法性承担责任。税务机关按照重点监控（排污）纳税人和非重点监控（排污）纳税人实施分类管理。对重点监控（排污）纳税人排放污染物的种类、数量等申报情况，由主管税务机关提请环保部门审核，环保部门自收到资料之日起30日出具审核意见；非重点监控（排污）纳税人的计税依据，则由主管税务机关会同环保部门联合核定并公告。

除上述情形以外，税务机关在税收征管中发现纳税人未按照规定期限申报应税污染物排放，以及税务机关有根据认为纳税人有逃避纳税义务等行为的，可提请环保部门审核纳税人的污染物排放情况。征求意见稿同时规定，税务机关和环保部门之间应当建立涉税相关信息共享机制，并大致规定了共享的信息内容。

“这一系列的改革举措不仅会使保护环境的税收调节更加合理、透明和有效，也会对其他领域的相关改革起到示范作用；同时，以开征环境税为切入点，还可促进理顺中央和地方政府在环境治理上的事权财权关系。”贾康建议，未来环境税收入中绝大部分收入应当归地方所有，由地方政府承担更多的环境治理以及监督企业减少污染排放的职责。

此外，环保税费改革和其他税种改革要协同，以贯彻落实十八届三中全会提出的“稳定税负”要求。环境保护部环境规划院环境政策部主任葛察忠表示，环保税的实行，不仅需要环保税法，还需要制定详细的税法实施条例，以及相关的配套办法，如环保部门经费保障办法等。此外，从税收中性的原则来看，增加环保税，应综合考虑和协调企业承担的税赋，进行适当的增减调整。