信息社会与公民社会背景下政府管理创新的路径分析

李博

（西北政法大学 政治与公共管理学院　陕西西安710063）

信息社会与公民社会背景下政府管理创新的路径分析

李博

（西北政法大学 政治与公共管理学院陕西西安710063）

在市场经济与现代信息技术的冲击下，社会已经发生了深刻变化，政治、经济与社会生活日益信息化、虚拟化，社会结构正在向政府、市场与公民社会多元并存的网状形态演进，而政府仍然以旧有的政府主宰、垄断社会的方式进行管理，效率低下、模式落后。政府管理要适应变化的社会现实，就必须进行管理的创新。本文用系统论的观点分析了管理创新的本质及其影响政府产出的基本函数变量，据此提出了政府管理创新的模式、路径及其实施的基本原则。

政府管理 路径创新 管理模式

在市场经济与现代信息技术的冲击下，社会已经发生了深刻变化，政治、经济与社会生活日益信息化、虚拟化，社会结构正在向政府、市场与公民社会多元并存的网状形态演进，而政府仍然以旧有的政府主宰、垄断社会的方式进行管理，效率低下、模式落后。政府管理要适应变化的社会现实，就必须进行管理的创新。本文用系统论的观点分析了管理创新的本质及其影响政府产出的基本函数变量，据此提出了政府管理创新的模式、路径及其实施的基本原则。

一、政府管理创新及其影响变量分析

创新的概念最早提出于经济学领域，1921年美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特提出：“创新”就是“生产函数的变动”，［1]（P290）即建立一种新的生产函数，在生产中引入新的生产要素、条件、方法或者对旧有的生产要素、生产条件进行“新组合”，从而使组织的运作模式、体系发生变迁的行为。熊彼特的创新理论基本上限于技术与企业组织创新。随着社会发展的需要，彼得·德鲁克将创新的概念拓展和推广到社会管理领域，他认为创新是赋予资源一种新的能力，使之成为创造新价值与财富的活动。而今，创新的观念已深入到了社会生活的方方面面。

政府管理及其管理创新是一个复杂的问题，在这里我们可以借用以上约瑟夫·熊彼特、彼得·德鲁克的思路，用系统论的方法对政府管理及其创新作以分析。从系统论的观念出发可以把政府看作一个投入与产出的系统，政府通过管理运作技术将投入转化为产出。用图表示如下：

图1　政府管理系统

从图中我们可以看到影响政府系统运作产出的因素有三大类，第一是对政府系统运作的人、财、物的投入，第二是政府的管理理念与职能定位，第三是政府运作过程中所采用的方法、技术、流程。第一类因素决定于社会环境的政策性因素，我们可以认为它是常量，用K表示；第二类因素是政府的管理理念与职能定位，我们用字母I和A来表示，这二者受着社会价值选择的强烈影响，并统领着整个管理系统的指向，规定着政府对自身与社会关系的定位以及政府对社会的作用范围，决定了政府所生产的公共产品的类型与种类，是有关政府产出的效益（Effec⁃tiveness）。第三类因素是政府运作的方法、技术、流程，我们分别用字母M、T、P来表示，它们影响着政府运作的效率（Efficiency），决定着政府所提供的公共产品的质量。如果我们用O来表示政府公共产品的产出，那么政府管理产出的函数。可以用下面数学模型表示：

因而，政府管理创新就是确定新的管理理念与管理任务或引入新的管理工具、管理技术、管理流程，改变这一函数公式中的I、A、M、T、P这五个自变量中的一个、几个或全部，使管理系统发生改变，从而改变管理产出O的目的，达到政府管理的创新。

二、管理创新的五条基本路径与两种基本模式

从上面的分析可以看到，政府管理的创新大略有五种基本路径。第一种是管理工具创新路径。即引入新的管理方法、管理工具改变政府的管理效能与运作方式。例如，在行政管理的兴起阶段，将泰勒的科学管理方法引入到行政领域引起行政领域的变革；西方从上世纪七十年代以来兴起的新公共管理运动，把大量私营企业的管理方法引入到政府管理中来，从管理方法的路径改变政府的管理效能，都属于此种路径的管理创新类。第二种是政府管理及其运作技术的创新路径，特别是信息技术。从上世纪以来，从美国开始风靡整个世界的电子政务运动，是这种创新方式的典型代表。第三是政府工作流程再造路径。例如，20世纪90年代以来，以美国为代表的西方国家相继将业务流程再造理论引入公共管理领域，实施“政府再造”即GPR（Government Process Reengineering），引发了公共管理革命的新浪潮，从而实现政府管理的创新。第四种是政府管理职能创新路径。我国改革开放建立社会主义市场经济以来，一直在讨论政府的职能转变，使政府职能与市场经济相适应建立有限政府，就属于此类路径创新，近年来，为了社会的稳定与和谐，要求政府管理的重心从经济建设转移到社会建设，也属于政府管理职能路径类的创新。第五是管理理念与管理哲学层面的政府管理创新。这种管理创新是在基本的理念层面，对政府的价值、地位、作用及其与社会、市场的关系作出重新界定与理解。这种创新是对政府根本层面的一种变革，往往伴随着政府理论的变革。近年来提出的政府治理理论、服务政府理论等都属于此类。这五个方面，改变任何一个方面都会引起管理系统或大或小的变化。

政府组织及其管理运作是一个有机系统，它有着浅层结构与深层结构的区别。管理工具、技术、运作流程等属于组织结构的浅层。这些层面的因素改变，只是使政府组织的运作效率发生改变，而不涉及政府组织在社会中的角色、地位、作用的变化。而政府职能定位以及政府管理理念则属于政府组织的深层次结构，它们决定着整个管理系统能量的指向，这二者的变化都会引起整个政府管理系统在社会中角色与功能的重新定位。因而政府管理创新有两种基本模式，第一种是维持政府组织的既定角色，只是在效率层面上的改进。如管理技术、方法、运作流程、组织结构等方面的变革，加里·哈默认为是“对传统管理原则、流程和实践的明显背离，或者对惯常的组织形式的背离，这种背离极大地改变了管理工作的方法”。［2]这种政府管理创新，不触及根本政府管理模式，不引起整个管理模式的变化，只是政府履行职能的某些方式的改进，在现行模式下管理效果的提升而已，这种创新模式适用于社会环境变化不大的情况。第二种创新模式则是改变政府的职能与管理理念，重新定位政府管理在社会系统中的角色与位置，是管理系统的一种整体的转型。这种管理创新适用于社会环境巨变，政府既有的角色定位难以满足社会需要的情况。当然，这两种模式也不是截然分开的，而是密切联系在一起的。对政府创新的基本模式与具体路径用表格表示如下：

表1　政府创新的基本模式与具体路径

三、政府转型环境下政府管理创新的路径与模式分析

1.信息技术的普及、公民社会的崛起改变了政府所面对的管理环境。社会的变化，首先是在原有的社会系统中引入市场机制这一变量，使市场经济体制成为配置社会资源的重要方式，高效的市场体制给社会带来了巨大的变化。人们通过市场来获得生存的所需并积累财富，而不必像计划经济时代人们需要围绕着政府、仰仗着政府来获得自己的生存资源，使“社会领域分离”。社会中，原有的以政府为中心形成对经济、文化、思想的限制在逐渐的消解。政府活动的垄断性地位发生完全改变，以政府为中心的社会基本结构发生根本性变化，政治、经济、文化思想三大领域由以政府为中心的“大一统”逐渐相分离，人们的独立意识、主体意识与民主意识发展了起来，人们的思想及其价值取向日益呈现出一种多元化的倾向。社会不再是以政府为中心的“中心——依附”的等级结构系统，而逐渐演化为一种网状结构系统，社会也逐渐出现了社会——国家两分的社会发展倾向。

在社会生活领域，现代信息技术计算机网络的使用，也使社会的结构与运行模式发生了极大的变化。生活节奏愈来愈快，活动方式也日益向虚拟化发展。现代信息技术像一股巨大的浪潮，冲击着我们的日常生活领域与公共生活领域，改变了我们整个社会生活、经济生活、政治生活的面貌。

政府所面对的社会环境发生了急剧的社会变化：第一，经济方面，从封闭的自然经济与命令的计划经济向开放、自由的市场经济转变。第二，政治方面，从崇尚权威和实行人治向崇尚民主和实行法治转变。第三，文化方面，从官方意识形态控制一切思想领域的状态向平民的多元的现代文化转变。第四，社会各层面的生活日益信息化、虚拟化。可以说，社会正在向“政府、市场经济与公民社会”多元并存，政治活动、经济活动与社会生活日益信息化、虚拟化的社会形态演进。社会已经逐渐走向公民社会与信息社会。

2.信息社会与公民社会背景下政府管理创新的模式分析。面对日益复杂化、多元化、民主化、虚拟化的社会，政府所面对的社会环境越来越复杂、需要面对的问题也越来越多，社会对政府的要求也越来越多。这些都对政府的管理能力提出了极大的挑战。在行政的具体层面上“政府管理制度存在许多不合理的规定，妨害行政能力的提高；决策过程不够科学和民主，政策失误过多；政府管理职能越位、缺位和错位现象同时并存；公民对政府管理的参与程度较低，政府与公民在公共管理中的合作程度不高；政府行为不规范，依法行政水平不高，官僚主义行为比较突出；政府管理机构设置不够科学；机构臃肿和机构缺失现象同时存在；行政成本过高，行政效率偏低；政府管理过程不够透明，公民缺乏必要的知情权和参与渠道”［3]等等，这些已难以适应信息社会与公民社会的要求。这要求我们对政府的管理现状进行深入分析，对政府的创新路径进行科学的设计，推动政府管理方式的全面转变。

政府创新所面临的任务是艰巨的。政府所存在与面对的社会环境已经发生了巨大的转变，原有的政府理念、模式、管理技术、方法等方面已难以适应新时代的要求，必须加以抛弃和革新。因而，这种管理创新是从管理系统的浅层面到深层次的全面变革与创新。“近年来西方的企业家政府的创新，是一个不涉及基本观念、更多的是工具层面与运行机制层面的创新，没有政治体制、根本管理理念的变化”。［4]我国政府的管理创新要比西方政府的管理创新要艰巨复杂得多，它涉及到整个系统、整个管理模式，是一个涉及政府系统的角色定位、职能定位、管理方法、技术、流程的全面创新与转变。

四、政府管理创新的路径设计及其实施原则

1.政府管理创新的路径选择。根据现时期社会的发展现状与政府管理现状，政府的管理创新目标，应是转变政府包揽一切社会事务的管理模式。这种转变不仅是政府角色与政府职能的重新定位也是政府管理的技术、工具与工作流程的全方位的整体性的转变。因而，在政府管理创新中，我们应从政府管理理念、管理职能、管理工具、管理技术与流程多条条路径出发，推动政府整体管理模式的全面变革。

首先，应在公民社会已经成为未来发展趋势的形势下重构政府的管理理念，坚持“社会与国家二分”、“小政府大社会”的理念，逐渐形成政府与社会共享治权的局面。原有的政府管理习惯于从自身角度来考虑制定政策、发布行政命令，强调整个社会生活以政府活动为中心，拥有无限权力，习惯于用单一的行政管理手段处理复杂多样的社会事务，这些不利于经济和社会的发展。应逐渐鼓励、培养“公民社会”这一个相对独立和自治的主体，使其在社会治理中发挥独特的作用，逐渐形成与政府等各主体协商、共治的管理格局。

其次，应重构政府的管理职能。管理职能规范着整个管理系统能量与资源的指向，限定了行政权力作用的社会范围和对社会放权而不作用的范围，这也是我们构建有限政府的重要步骤。在变化了的社会环境中，我们应从社会发展以及政府与社会、市场关系的战略高度重新审视政府所应发挥作用的领域与范围。找准政府正确定位，从计划经济思维中转变出来，解决政府越位和错位的问题，在政府不该介入也管不好的领域，大幅度地削减和放松政府干预，还权于社会、市场和企业，政府要着重于服务，为社会、市场、企业创造良好的软硬环境。

第三，要在政府运作的技术层面推进电子政务建设。社会已经进入了信息时代，“如果政府行动的速度与社会信息传播的速度差距太大，整个社会的稳定性将大打折扣”，［5]（P5）对先进信息技术的使用，同时进行流程再造，可以提高政府的效能及其回应性，使政府不落后于时代的发展，为服务型政府的建设提供高效的平台。

在推进电子政务建设的同时，应变革政府组织的工作流程与组织结构。利用信息技术协调各种矛盾，将政府工作中的串行工作流程改造为并行工作流程，尽可能实现信息的一次处理与共享使用机制，重建、改进、精简政府工作的运行流程，建立扁平化组织结构，使政府的运行适合于信息社会的发展要求。

“手段创新是良好治理的先决条件”，［6]（P5）没有管理手段的革新，那么也难有管理效果的革新。政府的管理过程是政府通过运用管理工具，将管理目标转化为管理结果的过程。科学、适当的管理工具，是实现管理目的的必要条件。因而在适当的环境条件下，可以考虑新的管理工具的引入，例如绩效管理、标杆管理、流程再造、目标管理等管理工具，在使用恰当的条件下，这些工具会成为提高管理效率的利器。

2.政府创新实施的基本原则。政府管理创新是一种全局性的创新，而不是局部性的、头疼医头脚疼医脚的创新，创新的复杂性、高风险性以及系统性，要求我们要遵从几个基本原则。

政府自身系统基本稳定与可承受的原则。创新意味引入新的方法、新的力量推动政府自身系统与社会系统的变化。这一过程必然是利益结构的调整。在管理创新的实践中，各种变量因素必然相互交织，以往不曾遇到的社会问题可能会相继出现。特别是在少数民族集中地区，地域复杂、社会的自然环境与社会环境差异大，创新行为更是要周密且谨慎，要考虑到创新的方法与路径是否激进，能否符合当地民众及政府的需要，若创新行为不当反而会激起各种社会的矛盾或者政府内部各层次的矛盾，会导致整个社会系统及政府自身系统的紊乱甚至解体，这样也必然会导致创新的夭折与失败。

循序渐进原则。社会复杂的政治、经济与社会现实决定了政府管理创新必须走渐进式道路。社会系统极为复杂，人理性的有限性使人们对多变的社会因素往往难以预料，因而应按照林德布罗姆的“按部就班，修修补补的渐进主义”［7]（P43）原则进行社会变革。实践证明，在政治环境稳定的条件下，渐进主义的原则是一个稳妥的原则，地方政府管理创新中敏锐地把握到政府管理创新的脉搏，注意把握好创新的“度”。既了解地区管理的现状和发展趋势，又立足于政府自身状况，既不因循守旧，又不急于求成。从局部到整体，从管理手段、管理技术到整体管理模式，渐进地推进政府管理的创新，只有这样，才能提高政府管理创新成本效能，避免激进式政府管理创新造成的成本损失。

集中社会资源达到管理系统与管理模式改造的原则。这是一种在稳妥中的激进，政府管理的全面创新必须对管理系统进行调整和变革，“若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响”。［8]（P106）在政府创新中，如果社会环境允许，我们必须集中足以达到改变客观对象的政策资源，才能促使政府管理模式的局部或全部的转变。德罗尔说“无论临界质量多么难以达到，他都是应付逆境所绝对必需的一条政策原则。对于某些主要困难，如果政策达不到临界质量，那么根本就没有摆脱这些困境的可能”。［8]（P109）

总之，政府变革与创新是一门科学也是一门艺术，这要求我们对社会现实作出科学的分析，既要有高远的理想目标，又要具有审时度势、坚决决断的勇气和能力。

［1]约瑟夫·熊彼特.经济发展理论［M].北京：商务印书馆1991.

［2]Gary Hamel.The Why，What，and How of Management Innovation.Harvard Business Review.2006.No3.

［3]俞可平.论政府创新的若干基本问题［J].文史哲，2005（04）.

［4]李习彬.中国政府管理创新体系研究［J].国家行政学院学报，2002（06）.

［5]石国亮、梁莹、李延伟.国外政府管理创新要略与前瞻［M].北京：中国言实出版社，2012.

［6]陈振明.政府治理工具［M].北京：北京大学出版社，2009.

［7]查尔斯·林德布罗姆.决策过程［M].上海：上海译文出版社，1988.

［8]德罗尔.逆境中的政策制定［M].上海：上海远东出版社，1992.

责任编辑：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.04.11