业主协会参与美国城市治理的实践及其对中国的启示

◎李利文（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030）

◎易承志（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

业主协会参与美国城市治理的实践及其对中国的启示

◎李利文（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030）

◎易承志（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

业主协会是美国近三十年来少有迅速发展的社会组织，其已成为美国城市治理的重要主体之一。业主协会解决了美国历史上分区制和集体财产流动的两大难题，并在业主、政府和开发商三元利益推动下向美国其他地区不断蔓延。以HOAs为例，从组织结构、财政收支、人力资源、职能定位和管理制度等五个方面对其运作模式进行了简要介绍，并通过HOAs与政府运作机制的比较，指出业主协会在美国城市治理中的优势和困境。抛开业主协会在城市治理中的传统优势不论，重点反思了其在社区隔离、自治反噬和权责匹配等三个方面对我国城市治理的警示意义。

业主协会；城市治理；美国

美国城市治理经历了传统区域主义、多中心主义和新区域主义等三个阶段［1］，目前正在进行的新区域主义强调跨部、网络、协作、开放、信任、赋权和过程等价值观念。而这一系列观念变化的核心是主体结构的转型，即重构一个包含政府组织、私人组织、社会组织以及公民个人在内的具有复杂网络和嵌套结构的复合主体。业主协会作为美国城市治理的重要主体之一，其研究一直为美国学者所忽视，但随着美国郊区扩张、功能分区和城市蔓延，美国许多学者（Barbara Coyle Mccabe，2011；Robert H.Nelson，2011；Ron Carlee，2011）开始呼吁对其进行深入研究。虽然美国业主协会研究还处于起步阶段，但其运作模式及运作中出现的问题对我国城市治理具有较强的警示意义。

一、美国城市治理中的业主协会：发展历程

业主协会是随着美国城市化的进一步深化而逐渐出现的一种以财产为基础的社会性自治组织。业主协会有时也被称为共有权益房地产（Common Interest Development，CID），其包括多种类型，主要有住房协会（Homeowner Associations，HOAs）、公寓协会（Condominium）、股份合作社（Stock Cooperative）和规划房地产（Planned Development）。本文着重讨论HOAs的由来及其发展状况。

（一）美国业主协会的由来：二维视角

业主协会又被称为“私人政府”（Private Government）或“影子政府”（Shadow Government）。被称为“私人政府”是因为业主协会承担了许多传统上被认为应该由政府来提供的公共服务，包括街道建设、安全保障、娱乐消遣、设施维护和公益活动等［2］。被称为“影子政府”是因为业主协会的行为和职责类似于传统政府机构，只是有关其信息极其稀少、分散和碎片化［3］。随着美国城市蔓延和郊区扩张，业主协会数量在近几十年迅速增长，是20世纪70年代的三十多倍（见表1），这些业主协会遍布全国各地，包括城市、郊区、城郊和农村等地区，但其在美国西部和南部快速发展地区更为普及。这些协会小到几户人家，中到社区范围，大到中等城市，都有分布，比如佛罗里达州的Celebration城、弗吉尼亚州雷斯顿、马里兰州哥伦比亚等［4］。业主协会作为一种非营利性组织，其在地方公共服务提供和地方矛盾化解上发挥着重要作用，有关其由来主要可以从商业和政府两个角度来进行考察［5］。

表1 1970年以来美国居住区协会发展状况

从商业发展上而言，美国宪法规定私有财产神圣不可侵犯，其私有财产保护是建立在个人或家庭的基础之上的。随着19世纪末20世纪初美国工业化的迅速推进，城市产业聚集，农村不断向城市集中，城市由小城市发展到中等城市，再到大城市，最后到大都市，甚至大都市区。刚开始这种城市化发展处于“单线模式”，到了20世纪20年代以后，城市化发展逐渐走上“双线模式”，即既有农村向城市的“进军”，也有城市向郊区的扩张，而且后者甚至有反客为主的倾向。美国工业化发展模式改变了美国的商业环境，铁路建设、钢铁制造、汽车制造和社区建设等，这些都需要大量资本，而资本的获取有赖于组织创新和制度创新，于是到20世纪初美国的股份制公司企业逐渐取代传统的个人独立经营型企业。这种股份制公司是由许多个体资本组成的大型公司，每个人对其只负有限责任。这种根据财产性质而建立起来的公司治理形式既可以作为业主协会的发展来源，也可以视为业主协会的最初形式。

从政府管治上而言，美国住宅物业也类似于商业股份公司。在20世纪前半叶，美国郊区出现了许多私人住户，各个住户之间非常容易产生影响，这就有必要建立一个共享公共服务的集体产权，以提高服务效率和改善生活环境。然而，这种集体产权的建立需要经过私人住户的一致同意，这在现实中很难实现。然而这一难题在1916年纽约市以及20世纪20年代以后逐渐推向郊区的分区制中得以解决。分区制（Zoning）是由政府对邻里产权进行强制洗牌而重新建立起来的产权格局，在个人保留一定权利的基础上将其他权利交由邻里组织执行（名义上由地方政府执行）。但这也出现了一些问题：一是分区制中的集体产权既不能买卖，也不能流动；二是房产开发总是先于市政合并，这就给先于买房者带来麻烦。到20世纪70年代，业主协会的兴起成功地解决了分区制的两大难题，即开发商在房产出售之前提前设置了管理公司，等房产售罄之后再慢慢将管理权限转交业主协会。因此，业主协会的出现在一定程度上可以被视为美国城市治理的重要创新。

（二）业主协会不断发展的原因：利益共鸣

近二十年来，美国业主协会不断增加，而且呈不断蔓延之势。为什么这种非营利性的组织能够在美国不断发展？这主要归因于业主、开发商和政府的共同需要，他们在业主协会上形成了利益共鸣。尼尔森指出了业主协会优于分区制下传统街区的八大优势：一是更全面的控制；二是街区的自我决策；三是权利的私人性出售；四是更好的公共服务提供；五是街区社会资本；六是地方宪政实验；七是真正的分权；八是市场经济的协调［6］。这些优势可以反映业主协会数目不断增长的原因，但这种列举比较凌乱，没有区分三元主体的需求。具体而言，从业主方面而言，主要有三大影响因素：一是公共服务效率和质量的提升；二是公民自治空间的扩大；三是邻里关系的逐步改善。虽然这些影响因素十分重要，但由于受其他诸如房价、地理位置、建筑风格、基础设施、配套措施、犯罪频率和学区教育等一些其他不可控因素的影响，公民是否选择带有业主协会的的房产还很难准确估计。

从开发商角度而言，一方面，开发商承担的任务主要是制定建设规划、购置土地、获取资金、楼盘建设以及出售房产；另一方面，政府主要负责对开发商的行为进行审批和监督，因此，任何私人社区的建设都需要房地产开发商和政府之间达成协议。获取利润是开发商最大的动力。一方面，开发这种房产存在巨大利润空间。随着美国城市化的加剧，土地价格飞速上涨，房地产开发成本也随之增加，在有限的土地上如何实现利润？房地产商通过在有限的土地面积上增加居住密度来实现增值。传统的住户独家独户，各自带有如游泳池和小公园等基础设施，维护成本高。而开发商将几十户甚至上百户的业主聚集在一个社区，并建造一个公共的游泳池和公园，这样大大节省了开发和维护成本。另一方面，开发这种房产存在巨大的市场需求。许多美国居民对这类房产具有足够的支付能力，而且这种房产的快捷、便利等特性对居民具有极大的吸引力。因此，开发商会想尽办法追逐利润。

地方政府出于地方发展和税收成本的考虑也会支持这类房产的开发。房产开发之后，地方政府可以获得“双重税收”（Double Taxation）：一是社区业主必须向地方政府缴纳财产税；二是业主还要向业主协会缴纳物业费（Assessments），以享受业主协会提供的公共服务［7］。这种方式不但对业主个人财产征税，而且对公共财产还间接征税。不同于以前那种独门独户的家庭，这不需要政府来提供社区公共服务，减轻了地方政府的财政负担。因此，美国许多地方政府，尤其是在20世纪70年代，受财政因素的影响，更多地考虑调整土地使用政策，使其与该类房产开发相适应。而且加利福尼亚建筑业和调查数据分析显示，县级层面更偏爱私人社区的原因，2/3归因于地方政府的财政能力和土地成本［8］。因此，地方政府、房地产开发商和公民之间在选择带有业主协会的房产开发上已经形成利益共鸣，这也扩大了业主协会的生存空间并促使其在美国不断蔓延。

二、美国城市治理中业主协会的运作模式：以HOAs为例

美国业主协会类型多样，单就住房协会（HOAs）而言，其类型就有多类。但总体上而言，业主协会的运作模式基本一致，类似于城市经理制（Council-manager City）。这里以HOAs为例，从组织结构、财政收支、人力资源、职能定位和管理制度等五个方面对美国业主协会的运作模式进行简要分析。

HOAs的治理结构类似于城市经理制，但其是一种非政府的社会组织，见图1。HOAs董事会成员一般由业主大会选举产生，选举情况根据各地业主协会管理规定而定，可以是一年一次，也可以是一年两次或三次不等。董事会成员一般由3-5人组成，设董事会主席、副主席和秘书等职。HOAs董事会的选举不遵循“一人一票”的原则，而是根据业主财产来分配选票，即一套房子一张选票［9］。租客一般没有选举权，但是那些拥有两套或非美国籍的业主拥有投票权［5］。而且，鉴于权力制约的需要，董事会成员任期一般很短，因此，董事会延续性是其重点考虑的事情。董事会还会雇佣专业的管理公司对集体财产进行管理，并向业主提供专业的公共服务。

HOAs不同于政府机关，其没有强制征税的权力，因此，其财政来源与政府相比会有所不同，其主要有三个财政来源：一是收取物业管理费，主要是根据业主的房产数量收取一定的管理费用；二是公共服务收费，房产协会通过提供一定的特殊公共服务而向业主收取的费用，如高尔夫教程、网球课程、游泳池等；三是罚款，对违反业主协会规章的业主进行罚款，这也是业主协会的财政收入之一［10］。HOAs的财政支出主要包括三个方面：一是人力成本，即需要对聘用的志愿者支出一些基本费用；二是管理公司，业委会雇佣专业管理公司为业主提供专业的公共服务，需要支付一定费用；三是基础设施维护，小区公共空间内基本设施的维护和保养需要一定的开支。

图1 美国业主协会治理结构

HOAs的成员主要包括董事会主席、副主席和秘书等，董事会下设多个不同的委员会来执行不同的事务，如财政、选举、执行、评估、交涉和服务等委员会，这些一般是没有薪水的志愿性职位［11］。其在小区业主范围内招募人员，让那些愿意为小区服务并承担相关工作的人员进行竞聘。董事会主席总体上负责小区的管理和战略发展，是小区中的突出代表和董事会中的核心人物。副主席仅次于主席，当主席不在时，履行主席的所有责任。秘书则是连接董事会与小区的枢纽，同时负责文件保管等工作。由于董事会任期较短，其在下一届选举过程中往往会保留一部分上一届董事会成员，以解决人员的延续性问题。但业主和HOAs之间关系似乎并不融洽，而这些矛盾产生的原因部分也归因于没受专业训练的志愿者［12］。

美国法律认为HOAs是一个业主自治性的非营利组织，其职能定位于自我组织、自我管理和自我服务。HOAs的职责类似于政府的职责，其可以举行内部选举、提供公共服务、向业主收费、规范小区内行为和调节小区矛盾，但其并非政府组织［13］。业主购买的房屋空间是业主的纯私人空间，HOAs没有权力进行干涉，同时HOAs所管辖的社区集体空间是社区业主活动的“私人空间”，政府没有权力进行干涉，也就是说，政府的行政权力止于社区大门，社区范围内HOAs是真正的“私人政府”。HOAs范围内一般仅限于经济和社会活动，排斥政治活动，禁止政治竞选宣传、政治游说、宗教传播、游行示威和散发新闻等行为［14］。总之，HOAs作为小区自治性组织，其职能范围十分宽广。

公民购买小区房产之后将自动成为小区业主，并必须严格遵守HOAs的规则［10］。许多HOAs都遵循《契约、先行条件和规则》（Declaration ofCovenants，Conditions and Restrictions，简称DD&Rs），DD&Rs对业主在小区公共空间内的活动进行了详细规定，其具体到养狗、穿拖鞋、墙面颜色、建筑材料、停车位置和垃圾处理等行为。但每个HOAs的管理规则会根据具体情况有所不同。HOAs董事会还有权通过额外的限制条款，并在小区范围内予以执行［15］。从制度执行情况来看，虽然HOAs没有和政府一样的强制执行力，但其可以通过限制业主享受社区公共服务以及对业主进行罚款来纠正业主行为。业主在权益受到侵犯时也可向HOAs反映或者将其诉讼至法庭，但HOAs所产生诉讼费用可以通过HOAs的财政收入予以弥补。

三、业主协会参与美国城市治理的作用分析：HOAs与政府的运作比较

皮埃尔将城市治理划分为四种模型，分别是管理型、增长型、合作型和福利型，其中合作型治理不但强调集体利益的促进，而且强调作为治理形式的民主参与［16］。美国数量庞大的业主协会体现的正是这种民主自治的价值。虽然业主协会和地方政府都是美国城市治理的重要主体，但其组织性质毕竟不同，因此，其在城市治理中的运作机制也会与政府组织有所不同。

（一）美国城市治理中HOAs与政府的运作比较

HOAs被称为“私人政府”或“影子政府”，其所履行的职能在很大程度上与政府类似，如在公共服务提供、个人行为规范和组织运作模式等方面。HOAs与地方政府的联系主要体现在以下三个方面：一是HOAs和地方政府都是城市治理的重要主体。作为服务和税收的“飞地”（Enclaves），HOAs在管理社区公共事务方面已经形成了比较成熟的运行机制。根据2005年HOAs调查显示：私人政府，尤其是门禁社区（Gated Communities），能够比地方政府更能满足居民的偏好和个性，也就是说门禁社区比地方政府在供给公共服务上更有效［2］。这说明HOAs和地方政府都已成为城市治理的重要主体。二是HOAs是地方政府在城市治理上的重要补充。随着美国大都市化的不断推进，HOAs的数量在不断增长，其提供了许多本应该由地方政府提供的公共服务，而且这些公共服务，地方政府无法提供，更提供不好。美国亚利桑那州立大学公共事务学院McCabe通过对亚利桑那州凤凰城的调查，认为HOAs在城市服务供给上将会陷入“并行协同生产”模式（Parallel Coproduction）［17］，即地方政府和HOAs将成为重要的互补伙伴。三是HOAs在地方政策影响中的作用越来越大。HOAs聚集了同种类型的居民，而这些居民由于交易成本的降低更可能产生集体行动［18］。这也是HOAs容易对市政政策产生影响的重要原因。另外，相关学者根据调查显示：HOAs在公共部门土地使用和交易决策中产生了重要影响［19］。这些都说明了美国HOAs与地方政府之间的关系越来越密切，HOAs将会成为美国自治空间扩大的重要推动力量。

虽然HOAs与地方政府在很多地方极其形似，但HOAs与地方政府也存在一些明显差异，这主要体现在以下八个方面（见表2）：一是政策制定与执行。在政府内部，政策制定和政策执行是严格分开的，这样可以达到相互制约的目的，而在HOAs内部，出于执行效率的考虑，其规章制定和执行基本上是不分开的。二是办事程序。在政府内部有一套严格的办事流程，公务人员必须按照流程办事，而在HOAs中办事可以是“跳跃式”的，执行的灵活性比较强，自主空间较大。三是权责匹配。在政府内部，某一职位所具有的权力和责任都有明确规定，而在HOAs内部，权力和责任并不匹配，其所拥有的权力远远大于责任，这也是其缺乏有效监督的重要表现。四是信息公开。在政府中，一般信息都会按照信息公开流程予以公开，方便公民查看监督，而在HOAs中信息一般不对外公开，这也是许多HOAs的顽疾。五是章程修改。在政府中，章程修改需要召开代表会议，投票通过，而在HOAs中，董事会能自行决定章程修改，并执行修改后的章程。六是政策执行。政府的政策执行有行政强力和司法机构予以保障，而HOAs的规则执行只能通过罚款或限制行为来予以保障。七是管辖范围。政府管辖范围以行政区划边界为准，而HOAs则以社区边界为准。八是组织性质。政府属于纯公益组织，而HOAs属于互益型的非政府组织。正是因为HOAs在以上八个方面与政府组织的差异，这也给美国城市治理带来了一些问题和困境。总之，HOAs和地方政府虽然都是美国城市治理的重要主体，但二者的治理结构还存在较大差别。

表2 HOAs与政府在治理机制上的区别

（二）HOAs参与美国城市治理的作用分析

城市治理是一个多元主体协同参与的过程，正在美国迅速成长的HOAs对美国城市治理产生了重要影响。这些非政府组织的绩效表现如何？且不论客观方面的绩效，就主观方面的绩效表现而言，根据美国社区协会研究所民意战略小组《2014美国业主调查报告》显示（见表3），居民对业主协会的总体感知在近十年略有下降，但总体上还是对业主协会持肯定态度。近十年来，HOAs在城市治理中的积极作用主要体现在以下四个方面：一是社会服务。毫无疑问，HOAs在公共服务提供上比地方政府更具优势，其不但能根据社区范围内的居民提供有针对性和有特色的公共服务，而且由于其管辖范围更小、更灵活，其在公共服务提供效率上也占据先天优势。事实也证明，HOAs在满足居民公共服务上取得了良好绩效。二是财产保护。许多HOAs刚刚建立时的初衷是保护私有财产，尤其是在20世纪70年代，一些富有白人阶级无法忍受高犯罪率和不安全感，他们通过HOAs将具有相同意愿的中产阶级聚集到一起，有效保障了财产和人生安全。三是协调沟通。HOAs不仅有效地协调了社区范围内的大量矛盾和问题，还加强了与地方政府之间的沟通，使政府政策在这种合作伙伴关系中有效实现。根据ACIR（Advisory Commission on Intergovernmental Relations）1989年调查报告显示：地方政府与HOAs之间的沟通大部分是由HOAs发起的，而不是地方政府［2］。四是财政缓解。HOAs的存在使地方政府财政压力（Tight Fiscal Pressures）得以缓解，因为HOAs承担了许多本应由地方政府提供的公共服务［5］，这削减了政府财政开支,为城市治理开源节流。

表3 居民对业主协会的总体感知

虽然HOAs在美国城市治理中发挥重要作用，但其自身运作模式所固有的弊病也给城市治理带来不少难题，这主要表现在四个方面：一是社会隔离。HOAs最大的特点是“同质聚居，异质隔离”，即通过围墙、栅栏、篱笆和门禁设备等将具有诸如职业、身份、收入和族裔等特征的人群隔离起来，使整个社会空间碎片化［20］，公民安全追求、市场利益追求和政府效益追求是社会隔离加深的三重驱动。这种门禁社区的原始初衷是好的，但随着其进一步深化发展，其逐渐走向反面。如以规避犯罪、寻求安全为初衷而建立起来的社区，最终证明犯罪率并未下降，反而增加居民对犯罪的恐惧［21］。二是社会分化。一方面，美国分区制直接加剧了居住隔离，成为城郊协调发展的制度性障碍［22］；另一方面，随着HOAs发展的专业化推进，社区之间的分化也逐渐加剧。一些社区富人不断聚集，成为城市的“富人岛”，而另一些社区穷人不断涌入，成为“贫民窟”。更重要的是，随着社区之外围墙的建设，围墙内外的居民也增加了一道无形的心理障碍［23］。因此，HOAs越发展，社会分化可能会越严重。三是“政策绑架”。由于带有HOAs的社区具有高度的同质性，因此，其内部人员由于交易成本的降低而更容易产生集体行动。当某一政策影响到某一社区的公共利益的时候，社区成员将会通过人群聚集向政府施压，甚至发生群体性事件，直接使政策夭折。有数据也表明那些HOAs比较多的地区，公民参与率确实也相对较高［18］。四是信息不对称。Ron Carlee认为HOAs信息不公开是一个潜在的巨大问题，政府官员行为不管怎样，但其最终会真相大白，但HOAs就不一定［3］。HOAs数量在不断增加，但人们关于HOAs的信息却知之甚少，这也是“影子政府”的可怕之处。总之，HOAs在美国城市治理中是一柄双刃剑，既促进了美国城市治理绩效的提升，也带来了一些不可规避的问题。

四、业主协会参与美国城市治理对我国的启示

我国主要存在两种小区管理模式：一是政府主导型，即在街道办事处主导下成立小区管委会；二是市场主导型，即在房产开发商主导下成立小区管理组织或物业公司。美国业主协会是根据财产而建立起来的一种非营利性组织，我国的市场主导型管理模式与之类似。随着我国市场经济的不断发展，我国市场主导型小区管理模式也倍受青睐，因此，借鉴和学习他人经验也十分必要。值得注意的是，虽然美国业主协会在民主自治、公民参与、服务外包等方面对我国城市治理具有重要的借鉴意义，但其在迅速发展的三十多年里也积累不少问题、面临不少困境，而这些更值得我们反思和警惕。

（一）防止赋权过程中的权责不配

没有制约的权力是腐败的，城市治理中的自治权力也是一样，如果城市治理只强调参与、协作、网络、信任和开放等内容，而不强调自治过程中的责任、风险和制约的话，城市治理的结果也可能是失败的。从美国业主协会历史来看，随着HOAs数量的不断增加，HOAs董事会与业主之间的纠纷也越来越多。而且美国社区协会研究所民意战略小组《2014美国业主调查报告》显示（见表4）：公民在“2005年至2014年业主协会的规章制度是否保护了业主权益”的问题上，持肯定态度的在不断下降，持否定态度的在不断上升。从HOAs的运作模式来看，这在很大程度上应归因于HOAs治理结构中的权责不匹配。具体而言，产生这一结果至少有三个原因：一是公私界限模糊。HOAs不是政府组织却又行使了类似于政府组织的职能，这使得HOAs公私界限十分模糊，也为其责任推脱预留了很大的生存空间。二是缺乏监督机制。从HOAs的治理结构来看，其虽然类似于城市经理制，但其却没有像城市经理制一样存在检察官和审计官对其职能内容进行监督，这就使得HOAs权责严重不均衡。三是人资质量下降。HOAs人力资源大部分来自社区志愿者，而很多志愿者没有经过专业训练，素质还不过硬，这也为责权不匹配埋下隐患。这些对我国城市治理的启示如下：一是要明确自治组织的性质，对其进行分类管理；二是要明确各种自治主体的权责结构，防止权责不匹配；三是要提高人力资源质量，加强对志愿者培训。

表4 业主协会的规章制度是否保护了业主权益

（二）防止自治形式反噬自治实质

城市治理强调多元主体的参与，也强调社区自治。美国历来是一个具有自治传统的国度，其多种形式的居民自治和民主自治值得我们学习，但也应该看到其在自治发展中面临的一些问题。自治强调公民的自我组织、自我管理和自我服务，以实现公民自由和平等的权利。从具体形式上而言，自治应该至少表现在两方面:一是能够由内而外地充分表达；二是没有由外而内的外在束缚。然而，通过美国业主协会的运作机制，可以发现美国传统的自治实质在某种程度上发生了扭曲，这主要表现在以下三个方面：一是自治主体为自治形式所“俘获”。在美国许多居民为获取安全感，情愿接受业主协会所制定的一系列规章管束，放弃自身部分自由权利。二是自治内容为自治形式所“消解”。在业主协会自治中，不断增加的社区规章、不断隐蔽的社区信息以及不断下降的服务质量，这些都在慢慢蚕食自治内容。三是自治实质为自治形式所“反噬”。HOAs所制定的限制性契约对公民权力过度限制，导致公民最终既不能表达意愿也不能摆脱束缚。最终，公民在通过自治形式创新上来保护自身权益和追求自治实质的过程中，反而被自治形式所吞噬。这些对我国城市治理的启示如下：一是新的自治形式是否优质要经历一个从萌芽到成熟的检验过程，这样优势和问题才会得到充分暴露；二是新的自治形式需要合理的制度安排［24］，这样才能在最大限度上限制自治形式本身所固有的缺陷；三是正如韦伯对科层制的预言一样，过度追求自治形式，最后可能反而沦为自治形式的“奴隶”。

（三）防止城市治理中的社会隔离

小区在业委会的管制下设置了厚厚的围墙和严格的门禁，这使得墙内和墙外的人在空间和心理上形成一道障碍，而这道障碍的进一步深化，使社会隔离进一步蔓延和扩张，进而使整个社会空间碎片化，甚至导致社会极化现象，最后对社会安全和社会管制形成强大威胁。从美国业主协会的形成历史可知，业主协会产生的初衷是为保护部分公民的人身和财产安全，但发展到现在，其反而为业主协会的大肆扩张而烦恼。究其原因，主要有三个：一是三元主体的“利益推动”，即地方政府、业主公民和房产开发商三方在建立业主协会上形成了利益共鸣，三方都有推动业主协会不断扩张的内在动力。二是业主协会的“相对剥夺”，即业主协会通过围墙、栅栏在保障一部分人利益，尤其是富人阶层的，同时，将不安全感转移至另一部分人的身上。这种通过空间隔离带来的社会安全感实质上是一种“相对剥夺”。三是市场机制的“挤出效应”。开发商通过设置不同价格楼盘，通过价格机制将低收入群体“挤出”高档消费区，最后导致不同群体之间的隔离。这些都是我国在房产开发和城市治理当中应充分注意的问题，简单而言，至少可以从以下三方面化解以上危机：一是在楼盘开发中设置不同套型的房产，可供不同阶层居民购买，防止同质阶层聚集；二是将社区建成“开放式社区”，不设围墙和栅栏，促进社区内外的社会沟通；三是加强政府对业委会的引导，促进业委会与政府之间的合作。

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（责任编辑：朱永良）

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1005-460X（2016）01-0098-07

2015-08-05

李利文（1988—），男，湖南长沙人，公共管理专业博士研究生，从事城市治理研究；易承志（1980—），男，湖南衡阳人，法学博士，副教授，从事政府治理研究。