日本选举权年龄下调经历首次检验

唐奇芳

7月10日，日本将举行参议院选举。这是日本将选举权年龄下调至年满18岁后的首次大选，将集中检验这一举措的实际效果，同时也将体现出该措施背后的复杂考量，预示其未来的可能走向。

选举权年龄下调，自民党筹谋已久

此次选举权年龄下调是日本选举历史上的一次重要变化。日本最初的国会议员选举开始于明治时代的1890年，当时有投票资格的仅仅是“缴纳直接国税15日元的年满25岁的男子”，比例仅占全国人口的1.24%。也就是说，选举权只限于有钱的男性。进入大正时代后，随着民主思想的普及，日本的选举权制度遭到民众抨击，投票资格于1925年修改为“25岁以上男子”，从而消除了贫富限制。到了1945年，女性的选举权终于得到承认，“20岁以上”的男女均具有选举资格。做出此规定的《公职选举法》是战后日本政治体系的一部分，而这一规定也持续了70年。2015年6月17日，日本参议院通过了《公职选举法》修正案，将选举权年龄下调至年满18岁。经过一年的“周知期”后，该修正案于2016年6月生效，7月的参议院选举则将是首个适用对象。

但是，关于下调选举权年龄的提议却不是最近的事。早在20世纪六七十年代，日本国会中就多次有人提出这一议案。但是，当时长期掌握政权的自民党却一再予以否定，使其无法被列入政治议事日程。自民党当时给出的理由是：20岁以下的公民一方面受到《少年法》等法律的保护，另一方面还要求扩大选举等权利，会导致权利与义务的失衡。

然而，此次选举权年龄下调成功实现，背后的主要推动者却也是自民党。2007年初，第一届安倍内阁将《国民投票法》（关于全民公投的法律）修正案作为当年国会的重要事项，提出将参加公投的公民年龄从年满20岁下调至年满18岁，并随之提出下调选举权年龄，但由于安倍政权的下台均未能实现。2014年5月，第二届安倍内阁在国会成功推动了《国民投票法》修正案通过。根据修正案，新的《国民投票法》生效四年后，可参加公投者的年龄将从原有法律规定的年满20岁下调到年满18岁。在此基础上，一年后《公职选举法》修正案的通过成功实现了选举权年龄的下调。

赞同年龄下调，各政党均有考量

自民党对于选举权年龄下调的态度，从半个世纪前的一再否定，到如今的竭力推动，转变的原因当然是其政党利益的变化。

20世纪六七十年代，世界范围内左翼思潮风起云涌，青年运动尤其是学生运动席卷各发达资本主义国家，年轻一代参与政治的热情空前高涨。为此，绝大多数西方国家都被迫在这一阶段下调了选举权年龄，基本上都在18岁左右，以满足青少年对政治参与的要求。但这一时期日本经济高速增长，自民党在“五五年体制”下一党独大，长期控制政权。为维护其既得利益，自民党自然不愿看到因选举权年龄下调，更多深受左翼思想影响的青年参与选举，给其政权稳定带来挑战。所谓“权利与义务失衡”，不过是一种借口。

近年来自民党政权、尤其是安倍内阁力推选举权年龄下调，主要是出于推动修改宪法的目的。如前所述，在安倍内阁推动下，《国民投票法》的修正一直都走在《公职选举法》的前面。日本有民调显示，年轻人对历史的认识更加模糊淡薄，更倾向于修改宪法，自民党和安倍内阁想要充分利用这一点。至于同时推动选举权年龄下调，则是修宪公投投票权年龄下调的法律配套措施。换句话说，如果通过法律修正案实现选举权年龄下调，无论在法律条件准备上还是在政治氛围营造上，都为走向修宪进一步奠定了基础。

此外，选举权年龄下调也得到了其他党派的赞同，这从该修正案的推动进程就可以看出。2014年《国民投票法》修正案通过后，作为其附带决议，日本国会宣布“在两年内以此（下调选举权年龄）为目的，采取立法上的措施”，并在此基础上建立了超党派的“项目团队”，起草《公职选举法》修正案。反对《国民投票法》修正案的日本共产党和社民党尽管没有加入“项目团队”，但对《公职选举法》修正案表示赞成。

大多数政党赞同选举权年龄下调，主要出于几个冠冕堂皇的原因。一是日本的选举权年龄高于世界绝大多数国家，下调是为了“与国际接轨”。根据日本政府对世界上220个国家和地区的统计，选举权年龄为年满18岁或者更低的有205个国家，占比达到93%，日本年满20岁的选举权年龄已经成了极少数派。二是日本年轻人投票率很低，下调是为了激发其政治参与热情。近年来，日本选举呈现出“年龄越小、投票率越低”的趋势。在2014年12月的众议院选举中，60～69岁选民的投票率为最高的68.3%，而20～29岁选民的投票率则为最低的32.6%。在“更接地气”的地方选举中，这一趋势更加明显。在2015年的埼玉县知事选举中，60～69岁选民的投票率为最高的38.44%，20～24岁选民投票率则为最低的13.64%。三是日本不少政策被指责为偏向中老年人的“银色政策”，下调是为了更多反映年轻一代的利益。在人口结构日益高龄化、少子化的日本，政策一向重视作为主要票仓的年长者，却忽视了肩负国家未来命运的年轻人。

日本的左翼或偏左政党和人士赞同选举权年龄下调，则是希望依靠青年的力量阻止修宪。“九条会”等左翼组织通过“二分之一成人式”等针对青少年的活动，宣传反对修宪的和平主张。

效果遭受质疑，挑战有待应对

尽管选举权年龄下调得到日本各派政治力量的广泛支持，但也有不少人对其实施效果提出质疑。

第一个质疑是年龄下调对选举结果的影响并不明显。选举权年龄下调后，新增的18～20岁选民人数为240万人，而日本选民的总人数超过一亿，增加幅度不过2%左右，平均到全国295个小选区，每个选区新增的选民不过8000人左右。而且鉴于目前年轻一代投票率极为低下，很难期待这一措施对政治现状带来大的改变。

第二个质疑是青少年并没有足够的政治参与能力。青少年除了普遍对政治缺乏兴趣外，对社交媒体和网络等信息技术的依赖也造成其对现实世界的逃避心理不断增强，有自闭倾向的人也越来越多。日本有心理专家估计，目前存在这方面心理问题的青少年比例高达5%～10%。如果不预先对青少年进行政治参与能力培养，贸然下调选举权年龄非但不能鼓励其参与政治，反而会给他们带来更大的现实压力，加剧年轻一代与社会的隔绝。

此外，选举权年龄下调会给日本政治和社会带来一系列现实挑战，必须尽快采取措施应对。最突出的挑战是高中政治教育可能发生混乱。日本《教育基本法》特别强调高中政治教育的中立性。1969年，日本旧文部省下发了《关于在高中进行政治教育和政治活动的通知》，严禁高中生支持或反对特定政党的政治活动。但选举权年龄下调至年满18岁，意味着不少新增选民还是高中学生，他们无可避免地成为各党派竞相争取的对象。为争取他们的支持，自民党推举原偶像团体成员作为比例选区候选人，民进党则设立专门的奖学金制度，日本共产党也与学生团体共同举办关于宪法的集会。这样一来，高中政治教育的中立性与党派针对高中生的政治性活动就会产生根本矛盾。

另一个挑战是选举权年龄与《民法》成人年龄的冲突。选举权年龄下调后，十八九岁的少年也可以参加选举，如果发生贿选等严重违反选举法的行为，原则上也应和成年人一样被追究刑事责任。但是，目前日本《民法》规定的成人年龄仍然是20岁，而且有专门的《少年法》对未成年人的权益加以保护。二者之间的冲突亟待通过法制上的调整予以解决。

与之相关的第三个挑战是被选举权年龄的下调问题。目前日本参、众两院议员的参选年龄分别是年满30岁和年满25岁，都道府县知事的参选年龄也是年满30岁。选举权年龄下调，候选人与新增选民在年龄上存在较大差距，可能会降低对年轻选民的吸引力。