基于WBS-RBS的政府购买公共服务风险识别与防范

孙　荣，邵　健

(同济大学经济与管理学院，上海200092)



基于WBS-RBS的政府购买公共服务风险识别与防范

孙荣，邵健

(同济大学经济与管理学院，上海200092)

摘要：政府购买公共服务存在各种风险因素，风险管理应该贯穿购买服务的各个环节。风险识别作为风险管理的首要环节，目的是识别风险因素、确定风险类型、建立风险目录，为风险规避和防范提供对象和依据。以WBS-RBS为风险识别框架，建立风险识别矩阵，找出购买公共服务过程的所有风险类型，并据此探究产生这些风险的原因是购买边界界定不清、信息公开不足、政府合同管理能力有限和竞争不充分形成的垄断等。为此，应明确界定购买边界、建立信息公开制度、提高政府合同管理能力和引入竞争机制，以规避政府购买服务可能出现的风险，推进政府购买公共服务工作的全面实施。

关键词：购买公共服务；风险识别；工作任务分解法；风险防范

一、问题的提出

政府购买公共服务是在公共服务领域引入市场机制，政府作为购买主体委托社会组织提供公共服务并支付资金。与传统政府采取的公共服务生产和供应模式相比，政府购买公共服务促进了公共服务质量及效率的提高，是目前许多国家进行政府改革的主要内容。[1]政府购买公共服务的实践20世纪90年代开始在中国出现，并逐渐在我国一些地方政府改革中不断得以创新。近几年来，政府购买公共服务受到了学术界和政府的广泛关注，健全的政府购买公共服务机制，不仅有利于实现政府功能在经济、社会与政治等各个层面的协调，更有利于促进我国公共服务水平的整体提高。然而诸多研究表明，尽管政府购买公共服务在各国得以迅速发展，但是其在实践中仍然存在着竞争不足、机会主义等诸多风险。[2]斯莱克(Slyke)认为，政府购买公共服务在实践中已经偏离了它的初衷，它不再是出于对经济理性的信仰，因为它并不追求竞争和低成本，而是象征性地表明政府已经不再直接参与公共服务的供给。[3]尤其是由于我国市场和社会组织发育都不够完善，各种风险交错使政府购买公共服务问题频现。实践也表明，政府购买公共服务在拟定服务内容、招标投标、制定合同、过程管理、监督和第三方评估的各个阶段都存在着风险。我国政府购买公共服务在运作中也面临一些现实风险：边界不清造成的可行性风险，竞争不充分造成的垄断风险，信息公开不足产生的腐败风险等，这些都将成为制约政府购买服务制度发展的瓶颈。基于此，本文拟以WBS-RBS为框架，建立风险识别矩阵，提出政府购买公共服务的风险类型，分析政府购买公共服务存在风险问题的成因以及防范路径，以期对推进政府购买公共服务工作有所裨益。

二、政府购买公共服务的风险承担主体和购买过程分析

政府在提供公共服务的过程中，受自身财力与能力的限制，导致其提供公共服务的有限性。政府购买公共服务作为一种新的提供公共服务的方式，将市场竞争机制引入到公共服务领域，通过对社会力量的组织和社会资源的整合，发挥社会组织的作用，来弥补公共服务政府提供方式的不足。[4]对政府购买公共服务的主体和过程进行分析，可以帮助我们更好地了解风险适用主体以及主体间的关系，对工作流程进行工作分解，建立工作分解树，更加全面地发现政府购买公共服务过程中可能产生的风险。

(一)风险承担主体及主体间关系

政府购买公共服务的风险承担主体一般来说包括政府、公民、社会组织和第三方评估机构四大类。[5]其中，政府负责购买公共服务的整体规划、支付资金并监督管理；社会公众享用政府所购买的服务，并对服务的数量和质量作出评价；社会组织则在政府购买服务过程中处于相对比较重要的位置，是政府购买服务的承担者和最终提供者，通过提供具体的服务联系着政府与社会公众；而第三方评估机构作为独立的主体，负责评估社会组织整体情况、提供服务的运行情况、以及提供服务的效果。[6]主体之间存在着多种委托-代理关系：首先，政府作为公民的代理人，其责任是代理公众行使权力并满足公众的需求。因此，政府及时收集公众的需求，并决定提供何种服务来满足这些需求，其提供的方式正在从传统的直接生产提供向购买服务转变。政府在购买公共服务的过程中，要本着对公民负责以及资金效率最大化的原则，决定买什么和向谁买。[7]其次，政府作为购买服务的规划者和资金提供者，社会组织作为政府购买服务的生产者，二者本着共同的价值目标签订合同，社会组织负责履行合同、提供服务，政府负责监督和评估合同的执行情况；政府根据合同的完成情况以向社会组织提供资金，同时政府承担着对社会组织提供公共服务的全过程监督及结果评价的责任。[8]49再者，社会组织与公民之间是一种间接的委托代理关系，社会组织按照与政府签订的合同为公民直接提供服务，公民对接受的服务进行评价，而这种满意度的结果却是通过政府来实现。最后，第三方评估作为政府的代理人，运用其专业的评估知识和人员，代为监督社会组织提供服务的全过程，可以解决政府监督无力的困境，也有利于提高服务质量。

(二)政府购买公共服务的过程

政府购买公共服务的过程一般包括前期规划、选择购买者、购买过程和评估四个环节。购买公共服务的前提是政府需要清楚地了解和分析当前公民的需求，并根据这些需求规划需要购买服务的主要内容和项目，根据政策导向和财政预算，拟定购买方案，确定购买工作机制；政府通过招标选择市场上有能力提供服务的社会组织并签订合同，明确所购买服务的范围、数量、质量要求，服务期限、资金支付方式、权利义务以及违约责任等[9]；社会组织制定服务计划，根据合同从政府获得相应的资金支持并最终提供服务，接受政府、公民和第三方评估机构的监督、评估和全过程管理；最后，对所购服务的数量和质量进行评估和验收，包括政府评估、第三方评估和公民满意度评价，政府根据评估结果完成支付，并作为下一次购买服务的参考。

三、政府购买公共服务的风险识别

风险识别是风险管理的首要环节，是指根据风险管理的范围，通过连续、系统和全面的识别、判断与分析，确定风险管理对象的风险类型、受险部位、风险源和严重程度等，并且发掘风险因素引发风险事故导致风险损失的作用机理的动态行为或过程，建立政府购买公共服务的风险目录。[10]科学的风险识别可以帮助我们了解公共服务购买过程中的风险类型，从而找到有针对性和有效的风险防范路径，对风险管理有决定性的作用。本文采用工作风险分解法(WBS-RBS)对政府购买公共服务行为可能存在的风险进行识别，建立WBS-RBS风险识别矩阵，以期对购买公共服务的风险有全面的把握。

(一)工作风险分解法(WBS-RBS)及适用性

工作风险分解法(WBS-RBS)是风险识别的一个重要方法。其中，WBS树是指把所做的工作进行分解，细化成更加具体可操作的步骤；RBS树是指把可能存在的各种风险进行分解细化。然后用工作分解树在最低层次上的子活动和风险分解树在最低层次上的子事项交叉构成的WBS-RBS矩阵，对工作-风险事项组合逐一进行风险识别。工作风险分解法包括三个部分的工作：首先是对工作的分解，其次是对风险的分解，最后是用WBS-RBS矩阵来判断具体工作中某种类型的风险是否存在。[11]工作风险分解法具有其它风险识别方法不具备的优势，它秉承了WBS和RBS双重特点，既能够深入项目各个环节、兼顾工作的细节，同时又能够对可能存在的风险进行全面的分析，对风险进行全局把握。[12]它很好地规避了以往风险识别方法中(如德尔菲法、头脑风暴法等)不系统、容易漏掉风险因素、缺少细化定性过程等缺陷，可以系统全面地识别各种项目的风险因素。[13]由于政府购买公共服务的主体和过程较为清晰，易于进行工作分解，风险分解的思路也较为广泛，因此，本文选用工作风险分解法(WBS-RBS)作为政府购买公共服务风险识别的基本方法。

(二)政府购买公共服务WBS-RBS风险识别矩阵

根据政府购买公共服务的风险承担主体和过程，我们将购买公共服务的工作分解为三个层级：风险主体、子部分和基本活动。其中，风险主体包括政府、社会组织、公民和第三方评估机构，子部分包括前期规划、合同管理、竞标、提供服务、监督和评估，继而进行更细致的基本活动划分。风险分解为外部风险和内部风险，外部风险包括可行性风险和信息不对称风险；内部风险包括合同风险、质量风险、腐败风险、垄断风险。据此建立政府购买公共服务WBS-RBS风险识别矩阵(见表1)，其中“1”代表存在此类风险，“0”代表不存在此类风险。

四、政府购买公共服务风险存在的原因

(一)边界界定不清

我国虽然在政府颁布的文件中对政府购买公共服务的边界进行了大体的论述，但是在政府购买公共服务的实践中，购买边界依然存在着认识不足、范围不清导致的随意性较大以及可操作性不强等问题。[14]首先，政府购买公共服务是建立在充分收集和分析公民需求的基础上，目的是满足人民群众的切实需要，提高人民福祉，而并不是为了购买公共服务而购买。随着国家政策的推进和对购买公共服务的重视，很多地方政府为了顺应潮流、力求创新，在没有分析公民需求的基础上盲目购买，随意扩大和缩小购买范围，同时由于缺乏必要的成本-收益分析，造成了购买公共服务可行性风险。其次，哪些服务可以通过购买的方式提供，哪些服务不可以，至今还没有一个明确的购买清单。由于购买范围界定不清，购买公共服务的边界出现了极大的随意性，很多地方更是出现了一些异化的形态。更有甚者，购买公共服务成为不少地方政府推卸责任的手段，很多本应由政府来做的事情冠上“购买服务”的名头就变成了一种管理创新，如“城管外包”造成的悲剧依然在上演。最后，我国有关政府购买公共服务的法律、规定和制度的操作性不强。[15]虽然中央政府和各地方政府有很多相关的文件，但却都是概念模糊、充当思想指导作用的文件，购买公共服务依然没有形成统一的、可操作性的流程，很多购买项目的内涵和外延无法厘清，缺乏实践性和操作性。边界界定不清给很多地方政府过多的裁量权，是政府购买公共服务风险产生的最大隐患。

表1　政府购买公共服务WBS-RBS风险识别矩阵

资料来源：作者设计整理。

(二)信息公开不足

信息公开不足易滋生主体间信息不对称风险和腐败风险。首先，政府信息公开不足。政府缺乏主动向社会公众和社会组织公布购买信息的自觉性，即使公布了相关信息，也往往是不具体、不全面的信息。[16]一方面，政府预算公布不及时(甚至有的地方政府不公布)，导致了各社会组织无法把握政府资金投入的领域和需要购买的服务。由于双方信息的不对称，社会组织在与政府的谈判中必然处于劣势地位。另一方面，向社会公众公布的信息不充分，导致社会公众无法及时表达自己的需求和意愿，被动接受服务的效果往往差强人意。其次，社会组织信息公开不足。在选择提供服务的社会组织过程中，政府或许并不了解该服务领域，对于竞标的社会组织的了解也有限，政府要想充分了解需要付出很大的信息成本，于是有可能出现社会组织为了中标故意隐藏或伪造信息的情况。另外，在提供服务的过程中，由于社会组织掌握信息优势，可能会“报喜不报忧”，减少要素投入，虚报成本，消极怠工等，而政府则监管无力。[8]50最后，信息公开不足还会产生腐败风险。腐败风险发生的几率比较高，而且贯穿在购买公共服务的各个环节。例如在招标环节，有些社会组织为了中标对相关政府人员行贿、“走后门”，而这些成本会间接转嫁到服务价格上，信息公开不足为寻租提供了便利。信息公开不足产生的风险，在政府购买公共服务的过程中随处可见，影响了公共服务提供的效果，损害着公共利益的实现。

(三)政府合同管理能力有限

政府购买服务关系的核心是建构契约化的委托代理关系，这种关系对政府的合同管理能力提出了挑战。[17]购买公共服务并不意味着责任的转移，相反，政府通过合同管理对公共服务提供的效果承担着更加重要的责任。然而，政府合同管理能力有限是国内政府购买公共服务的瓶颈，体现在政府购买服务的各个领域和各个环节。合同管理能力有限容易导致购买服务的合同风险和质量风险。首先，政府合同管理能力有限体现在合同制定问题。一方面，政府还没有意识到合同的重要性，对于何种公共服务需要采用何种方式的合同结构没有科学和明确的界定；另一方面，合同设计比较随意，有的甚至是社会组织代为设计，标价设定也缺乏科学的成本-收益分析，在缺乏竞争的情况下，易受社会组织的影响。其次，政府合同管理能力有限体现在对社会组织监管不力。政府部门没有足够的人手对社会组织提供公共服务的过程进行监督，同时缺乏专业的监管队伍。目前的监管也往往是事后监管，对于服务过程中可能存在的社会组织项目实施不力、服务效果不佳、虚报成本等风险无法识别和防范。最后，政府合同管理能力有限体现在与社会组织的关系缺位。在公共服务的提供过程中，尤其是对于一些服务周期较长的项目，合同执行过程中不可避免会出现一些不可预测的情况，这时政府不但要提高自身的监管能力，还需要提高与提供者之间的沟通、合作能力，甚至帮助社会组织改善管理，而不是一味地推卸责任。目前购买公共服务过程中政府缺少这种战略伙伴关系的理念。政府合同管理能力有限给政府购买公共服务的运行造成了极大的风险和不确定性。

(四)竞争不充分形成的垄断

垄断风险是当前国内政府购买公共服务中最可能出现的风险。出现垄断的主要原因在于竞争不充分。政府购买公共服务领域的竞争不充分主要表现在下面几个方面：第一，供给主体缺乏。由于我国社会组织起步较晚，加之政府对社会组织的重视和培育不足，社会组织的发育不够完善，导致了市场上可以承接公共服务的组织并不多。社会组织的提供能力有限，远远落后于政府购买公共服务的需求，甚至出现了有些政府想要转移公共服务项目，然后只有少数的组织可以提供甚至有些项目根本找不到合格的社会组织承担的现象。[18]供给主体的缺乏造成了政府购买公共服务中不得已的垄断困境。第二，提供者垄断。在购买公共服务的实践中，很多地方政府倾向于跟某一个社会组织合作，甚至多项购买项目都交由同一个社会组织。这种长期的定向购买使其他的公共服务提供者很难进入政府购买公共服务的流程，一方面会导致公共服务提供的劣质和创新不足，另一方面使得某一个社会组织有了与政府谈判的能力，甚至可能影响政府的决策和评估标准，合同越来越集中于为数不多的几个供应商的手中。[19]第三，体制内非竞争。由于委托代理关系中存在着信息不对称的风险，会造成额外的信息成本。一些地方政府更倾向于将公共服务的提供委托给自己设立的事业单位。另外，供水、供电、垃圾处理、公共交通等公共服务领域，通常采用的是“特许经营”的模式，经营权的转变并没有改变公共服务提供的垄断方式，只不过从公共垄断变成了私营垄断。竞争不足形成的垄断不但造成公共服务的成本高于市场成本，而且会降低公共服务的质量和效果。

五、政府购买公共服务风险防范路径

防范和规避政府购买公共服务的诸多风险，要在加强顶层设计的基础之上，针对产生风险的原因，找到科学的防范路径。加强顶层设计意味着要完善政府购买公共服务的法律法规建设，制定完善的制度规范，明确界定各个主体之间的职责，完善监督制度和问责机制等。顶层设计固然重要，学术界也对该问题作了不少详细的论述。本文重点根据产生风险的原因，探究防范政府购买公共服务风险的具体路径。

(一)明确购买公共服务的边界

哪些服务可以购买，哪些不可以购买；何种服务可以通过何种方式购买，都需要有明确的界定，即“买什么”“向谁买”“如何买”都必须做到规范和透明。从中央层面来说，需要尽快用法规和制度设定购买公共服务的目录，作为各地方政府购买项目的指导，并确定社会组织作为公共服务供应商的地位，规范购买公共服务的购买流程，对购买的范围和程序、经费、监管、评估都作出明确的规定。从地方政府层面来说，首先，要明确界定买什么。需要购买公共服务的初衷是政府作为公共服务的规划者和提供者，为了满足社会群众的需求，实现社会福祉，同时为了提高公共服务的质量和数量，将生产权转移到社会组织，其购买的基础源自于公民需求。因此，明确到底该买什么服务要建立在充分收集和准确分析公民的需求之上，再结合购买公共服务的目录、自身的经费预算情况，确定购买公共服务的具体项目，实现经费使用的效益最大化。其次，要明确向谁买。要明确何种公共服务项目可以交给何种供应商，有的公共服务项目必须交给非营利组织完成，例如残疾人服务、社区矫正等；有的公共服务项目则可以交给企业完成，如垃圾处理。要根据公共服务的具体项目，筛选市场上合格的供应商。最后，要明确如何买。我国现有的购买方式主要包括合同制、直接资助制和项目申请制，要根据不同公共服务项目的特点，选择不同的购买方式，并细化购买流程、购买程序和相关经费使用制度、监管评估制度。

(二)建立信息公开制度

信息公开是减少诸多购买风险，如可行性风险、信息不对称风险和腐败风险的重要途径之一。首先，政府的购买信息要及时公开。政府应该通过各种途径向社会公众公开购买信息，例如通过政府网站、官方报纸、说明会等途径，以便于社会公众获知所获得的服务内容，以及是否符合自己的需求，公众可以根据自己的需求对政府的购买信息提出质疑和建议，这样可以更好保证所购买的服务能够满足公众的需求，增加社会效益。[20]政府应该对社会组织公开完备的信息，以便社会组织能够掌握政府的购买动向，并有针对性地提高自己的提供能力。政府对于招标信息的公布，能够激发社会组织参与竞标的热情，增加招投标过程的透明性，促进供给市场的竞争，以便选择更好的公共服务生产者。其次，社会组织也要及时公开信息。社会组织公开完备的信息可以帮助政府更好了解供给市场，减少信息成本，增加委托者与代理者之间的信任。公开提供服务运行过程、资金使用状况和服务效果便于政府、公众和第三方评估机构的监督和评估，有利于提高公共服务的供给质量。最后，评估信息公开。评估结果影响着政府资金支付情况和下一次公共服务的购买选择，评估信息的公开，尤其是第三方评估信息的公开便于政府和公众更好地了解公共服务的提供效果。社会组织和第三方评估机构要定期向政府和公众报告评估信息。

(三)提高政府合同管理能力

提高政府合同管理能力，针对合同执行过程中的各种风险因素采取及时有效的防范措施，是降低政府购买公共服务风险的重要手段。首先，在制定合同阶段，政府要明确不同公共服务需要采用的合同结构，并在制定合同前进行绩效评估和成本-收益分析，保证政府能够提出一个科学、有竞争力的价格购买市场的服务。对于某些服务周期较长的服务，政府需要与供应商建立合作关系，那么合同的设计应该双方在协商的基础上制定，共同商定服务方式，以满足公众的需求。其次，在合同执行阶段，政府要强化监督职责。购买公共服务并不意味着责任的转移，购买服务成本和购买服务质量都需要政府部门来负责。因此，在购买公共服务的过程中，政府应该实行全过程管理，对社会组织进行有效的监督和评估，以保证服务的质量以及购买的低成本和高效率。[21]政府的主要监督手段是对服务进行绩效评估。由于有效的绩效评估是建立在充分、全面地获取服务信息的基础之上，因此政府可以委托专业的第三方机构进行评估并定期反馈评估结果。最后，政府的合同管理能力除了体现在对合同的控制上，还体现在与社会组织之间的战略伙伴关系上。这是一种政府的主动作为。在合同的执行中，政府应及时与社会组织进行沟通，合作处理可能出现的各种风险事件，共同规避购买中的风险。

(四)引入购买服务竞争机制

“竞争”是西方购买公共服务的核心所在，在公共服务领域引入竞争机制也是购买公共服务的初衷。首先，产生竞争的前提是市场上有足够的公共服务提供者。虽然购买公共服务的供应商并不仅仅是社会组织，但是由于社会组织非营利的性质以及国际上社会组织具备的独特地位，使得社会组织往往更能够取得公众的信任，在购买公共服务的实践中，社会组织实际上成为主要的供应商。[22]针对我国市场和社会组织发育都不完善的情况，政府应该承担起培育社会组织的职责，放宽社会组织的审批门槛，给予社会组织更多的资金、政策帮助，加大孵化、加强培训更多有资质的社会组织。同时，社会组织也要加强学习和培训，增强自身专业化水平，强化内部管理和独立性，拓宽融资渠道，提升社会组织承接服务的能力。其次，实现全面、公开的竞争程序。政府选择公共服务的提供者并签订合同的前提是在市场上进行全面、公开的竞争，其中常见的模式包括公开招标和竞争性谈判。[23]政府拟定购买服务的方案，发布招标说明，可以提请该类服务的社会组织进行投标，在经过评估的基础上决标;或者社会组织向政府递交申请，政府单独谈判选择最好的、最能满足政府要求的一方来作为公共服务提供者。全面、公开的竞争程序有利于规避可能出现的垄断和腐败风险，有利于选择优质的公共服务提供者、降低成本和提高服务质量。

六、结论

政府购买公共服务存在的风险不仅严重影响了政府资金的使用效能，也十分不利于我国政府治理绩效的提升。对于政府购买服务风险的认识和评价不足更是增加了行政成本和风险。科学、全面地识别政府购买公共服务过程中可能存在的风险，找到风险存在的原因，可以帮助我们更好地评价和规避风险。在购买公共服务的过程中，明确界定购买边界、建立信息公开制度、提高政府合同管理能力和引入竞争机制都有助于规避可能出现的风险。风险规避有利于购买公共服务运行的顺利进行，进而推进政府购买公共服务工作的全面实施。

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[责任编辑：林丽芳]

收稿日期:2016-06-06

基金项目：国家哲学社会科学基金重点项目(14AZZ011)

作者简介:孙荣(1953-)，男，上海市人，同济大学经济与管理学院公共管理系教授； 邵健(1991-)，女，山东烟台人，同济大学经济与管理学院硕士研究生。

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0001-08

Risk Identification and Prevention of Purchasing Public Services:Based on WBS-RBS

SUN Rong，SHAO Jian

(School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Abstract:Various risk factors exist in the process of purchasing public services， so risk management should run through all aspects of it. As the first part of risk management，risk identification aims to identify risk factors, to define the type of risks, to establish risk directories，and to provide objects and basis for risk prevention. Using WBS-RBS as the frame of risk identification, this paper establishes risk identification matrix to define the types of risks through the whole process of purchasing public services and then analyzes the causes of it to find out whether there is not clear purchase boundary definition, insufficient information disclosure, limited contract governance, monopoly resulting from not full competition, etc. Therefore, we should define the boundaries, establish information disclosure system, improve governmental contract management abilities and introduce competition to prevent risks that would be likely to appear in purchase of public services and promote the overall implementation of the governmental purchase of public services.

Key words:purchasing public services; risk identification; WBS-RBS; risk prevention