行政事业单位内部控制现状与问题对策

毛杰明

摘要：行政事业单位的内部控制的建立有利于减少自由裁量权的空间和余地，有利于用制度限制滥用权利，对反腐具有重要意义。通过介绍内部控制的发展现状，分析行政事业单位内部控制存在的问题，并提出了加强内部控制理念；建立风险意识完善风险评估程序；优化内控环境等对策。

关键词：公共管理；事业单位；内部控制

中图分类号：F275 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）06-0102-02

一、行政事业单位内部控制的发展现状

2006年2月15日国家财政部颁布了《企业会计准则》，该准则对企业经济业务的会计核算进行具体、详细的规定，标志着中国会计准则逐步与国际惯例趋同。2010年4月15日，五部委颁布《企业内部控制配套指引》（含应用指引、评价指引、审计指引三部分），2010年7月，颁布了企业内部控制操作应用指南，标志我国企业内部控制规范体系的基本建立。2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则六章65条，自2014年1月1日起开始实施。这样，中国内部控制就已经涵盖企业、行政事业单位各个领域，加强和促进单位内部治理。2015年12月财政部以财会[2015]24号文件要求必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作《规范》的实施有利于建立完善的内部控制制度，建立健全腐败防治机制，有效的用制度限制滥用权力，提高公共服务的效率和效果，对于全面推进建设法制政府、责任政府和廉洁政府，具有十分重要的时代意义。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）缺乏内生动力

行政事业单位不同于企业的内部控制是以实现企业价值最大化为目标。刘永泽（2013）认为，行政事业单位相对于企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的内部控制实施的内生动力；其本身则具有明显的非营利的公共属性，且内生动力天然不足。企业追求利润最大化的目标作为推进动力，相对行政事业单位是以实现社会效益最大化为目标，为了公平有效地提供公共产品和公共服务。因此，行政事业单位负责人非常关注公共职能的实现，对内部控制制度的构建并不十分的关注。 姚瑜（2015）认为行政事业单位存在“一支笔”“一把手”“一言堂”的问题。并且由于权限过于集中，很多重大问题的决策并非集体决策的结果，导致“自己监督自己”的情况时有发生，不利于内控制度的有效建立。

（二）缺乏有效风险评估机制

1.行政事业单位还没有建立风险评估程序，还不能采用科学的方法评估。当前行政事业单位内部控制的理论、框架、目标，管理制度主要参考企业内部控制的相关内容，但由于企业与行政事业单位的目标不同，风险识别、风险评估、控制环境、企业内部控制理念与事业单位的适用性还有待考察。

2.会计人员对于会计准则变化的风险评估重视不够，使风险管理部门监督和识别经营活动的风险效用难以发挥其应对可能发生风险的效果。

（三）缺乏有效内控环境

1.组织机构设置不科学，影响内部控制环境的有效性。有些现在事业单位机构设置过于陈旧，不能够适应经济快速发展，导致工作效率低下，内部控制机制运行无效果。

2.行政事业单位不能充分调动员工学习新知识的积极性，不能形成推进制度的改革的创造力，不利于行政事业单位内部管理制度的创新和发展。

3.内部控制环境受其上级部门影响比较大，自身内控意识不足，内控制度弱化，对建立内部会计控制缺乏积极性、主动性。

4.部分行政事业单位授权审批的权限不明确，流程也不规范，审批过程存在着严重的时滞性，单位领导不能及时了解单位的经营情况，导致不能高效解决存在的问题。长此以往，不利于单位内部控制的建立与完善。

（四）缺乏有效监督

1.内部监督缺乏力度。行政事业单位行政属于科层制，审计部门大多与会计部门平行，监督考核机制不到位，依附于执行机构，权威性和独立性不够，平级之间很难进行有效的管理监督。

2.外部监督流于形式。有些行政事业单位的信息具有保密性，单位内部的财务信息不公开，财务收支信息透明度不高，外部很难了解单位内部情况，很难形成有效的监督机制。

（五）相关法律体系不健全

McDonald（1999）则将非营利组织内部控制影响因素归纳为管理知识缺乏、管理随意和无序性、内部控制抵制程度、信息质量约束等方面。中国行政事业单位内部控制的相关法律体系并不完善，对于权责的划分没有统一标准，缺乏一定的约束力。也没有相应的惩罚机制，缺乏一定的强制力。在2014年颁布的《行政事业内部控制规范（试行）》中，提到“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，对于具体怎么实施却并没有提到，没有相应法律和文件进行参考，导致法律法规的执行力度不够。

三、行政事业单位内部控制改革与建设

（一）加强内部控制理念

1.需要强化单位领导的内部控制意识。通过组织培训学习等方式，提高部门领导内部控制理念以及风险意识。各级财政部门可以组织单位相关负责人和具体操作人员进行学习培训，以及各单位财务部门在日常工作中组织学习，定期宣传等多种形式，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任人的主体”意识，在意识上设立防范“一言堂”“一支笔”现象，重视内部控制制度建设，创造良好的内部控制环境。

2.实行领导带头制，建立全员参与的内控意识。在日常单位文化建设时，将内部控制融入其中，并且由领导层带动全体成员集体参与。将这种无形的观念通过宣传、培训和组织学习等方式，深深根植于全体成员的思维意识之中。

（二）建立风险意识完善风险评估程序

1.提高行政事业单位内部控制的风险防范意识。行政事业单位各组织机构中领导者和工作人员要提高风险防范意识，在事业单位内部成立负责风险评估的领导小组，对事业单位内部事务进行分析研究，综合内、外部存在的各种风险因素，做出符合现实情况的风险预测，采取控制措施有效减少事业单位违规行为产生的不良影响，减少事业单位由于不良行为而导致的损失。

2.尽快完善内部控制各环节中的风险评估程序。可以用计算机开发风险评估程序系统，通过该系统可以有效识别、规避和控制内部控制活动中的风险。也可为该系统配置岗位权限和设置审批流程，固化内控制度。通过设计开发风险评估管理系统，实现“信息化”建设，全面提升行政事业单位内部管理水平和理财水平，为科学管理打下坚实基础。

3.建立行政事业单位经济责任制，对在实际工作产生决策或执行错误的人员，按照其情节严重追究其责任。

（三）优化内控环境

行政事业单位优化内控环境必须科学设置组织机构、提高内部审计机构层次、加强内部审计监督和考核、强化审计监督权威性和独立性。

1.重视会计岗位的设置，根据会计工作的特点进行梳理，避免单位领导过多干涉会计事务，影响会计事务的正常进行，需要强化会计工作的独立性和专业性，确保会计工作合理有效、健康、有序地进行。

2.对单位内部定期进行专项审计，并对单位的内部控制制度的效果和实施的有效性做出评价。

3.提高内部审计人员业务素质和审计人员职业操守，不断增强风险意识、服务意识，创造性的开展审计工作。

4.加强审计整改工作，跟踪落实审计意见和决定，加强内部审计监督，增强内部会计控制，提高单位内部管理水平。

（四）实现内外有效监督

行政事业单位内部控制体系的监督主要包括内部监督和外部监督。首先，按照内部控制的基本原则需要进行内部监督，在内部控制的全过程中，进行全面系统的自我剖析，在自身状况基础上指出存在的不足和问题，同时形成自查报告，并将单位内部控制的建立和实施的自查报告交由审计机关核查。审计工作对完善单位内部控制工作，健全单位内部控制体系建设有着极为重要的作用。其次，加强中央财政部门、单位上级部门、审计部门、税务局等外部机构对单位内部控制的监督，确保单位内部控制目标得以实现。

（五）完善相关法律体系

中国相关部门应加快内部控制的法律建设，加大立法力度，做到有法可依，有法可循。只有通过国家的强制力，才能有效确保行政事业单位的内部控制制度的全面建设，以国家法律的形式确立，有利于保证内部控制制度的顺利实施。在相关法律的建设中，细化相关法律法规，确定责任人责任的划分和惩罚的具体措施。细化不同行政事业单位的配套法律、法规和规章制度，强化可操作性，使各事业单位能够依照自身的性质，采取有效的措施。同时，适当借鉴国外的相关规章制度，因地制宜的吸收采纳，结合中国的实际情况，采取“摸着石头过河”的方法，建立适合中国国情的行政事业单位的内部控制制度。

四、结论

行政事业单位内部控制制度的建设和完善，有利于保证国家各项政策的贯彻执行和有效落实。优化行政事业单位的内部控制，对防止国有资产流失、防止腐败、提高资金使用效率、增强风险防范能力、提高行政事业单位的管理水平，维护社会公众利益有着重要意义。

参考文献：

[1] 刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）.

[2] 时 军.行政事业单位内部控制规范实施问题研究[J].财会通讯，2015（13）.

[3] 姚 瑜.关于完善行政事业单位内部控制的思考[J].商业会计，2015（16）.

[4] 吴 勋，徐新歌.行政事业单位内部控制发展现状、实施背景与改革展望[J].财会通讯，2015（14）.