中国城镇发展模式的若干思考

胡　健

（重庆市城口县农业委员会，重庆　　405900）



中国城镇发展模式的若干思考

胡健

（重庆市城口县农业委员会，重庆405900）

鉴于国情约束，中国不具备一般性地模仿欧荚现代化进程中以工业化带动城市化的条件。1998年我国明确提出的“城镇化”战略，是对县及县以下城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可，但许多实际问题导致“城镇化”陷入僵局。中国应该借鉴国际经验，避免其他人口过亿的大型发展中国家大城市盲目扩张导致的大量贫民窟、黑社会犯罪等造成现代化进程中的不稳定问题。当前“城镇化”发展的关键在于改革农村社区土地和乡镇企业产权关系，优先发展中心镇，同时改革地方治理结构，理顺建制镇与村自治的关系。

城镇化 发展模式 城镇发展 政策建议

城市化是经济发展的必然结果，是社会发展的历史过程。改革开放使中国城市迅速发展，但仍然存在较多突出问题和矛盾，整体上滞后于社会经济发展。现阶段我国的城市化水平还不高，发展空间潜力巨大。虽然世界发达国家的城市化进程为我国提供了经验，但，必须结合我国的现实条件，从实践已经证明的中国城镇化发展的成功模式中探索出符合中国国情、特色的城镇化道路，是关系到中国经济、社会、政治可持续发展的重大战略问题。

1 中国城镇发展现状的思考

目前，关于中国城镇发展模式、城镇化战略存在许多争议，单一政策性的发展模式的实施在某种程度上制约了我国的城镇化建设，使之不能适应我国经济社会发展的要求。改革开放以来，我国城镇化水平发展迅速，但是仍然处于初级发展阶段。主要矛盾有如下几方面。

1.1 城乡二元结构，缺乏城镇化的推力

计划经济体制时期，国家发展重工业经济战略使得城乡资源向有利于工业化和城市化的方式进行分配，加大了城乡差距。改革开放后，不完全的市场经济体制又客观上加剧了城乡二元分化，造成城市经济高速发展和农村绝对贫困化。农业经济发展资金不足，生产力水平低，劳动生产率低下，农民收入低，城乡贫富差距加大，进一步导致剩余劳动力转移缓慢，城镇化缺乏推动力。

1.2 农村工业模式，缺乏吸纳农村剩余劳动力的能力

改革开放以来，乡镇企业虽然促进了我国城镇化进程，但大部分乡镇企业是在城乡体制分割条件下推行的乡村型工业模式，分散发展不能满足技术进步和产业升级的要求，也无法产生产业集聚效应，致使乡镇企业吸收剩余劳动力的能力降低，小城镇规模不增反降。20世纪90年代中期以后，乡镇企业萎缩，小城镇发展面临更多困难。

1.3 城市对农村集聚与辐射作用不均衡

由于城市与农村之间没有建立均衡增长和循环机制，城市对农村的优势资源聚集作用明显，辐射带动效应严重不足。在这种情况下，城市规模不断扩大，经济实力不断增强，城乡居民收入差距不断拉大。

2 中国城镇化的发展模式分析

如果把各种观点简单归类，主要有“大城市”和“小城镇”两派。如果细分，则至少有6种不同的观点，从大到小依次为：一是“大都市圈战略”。源于对日本和拉美国家城市化经验的借鉴；二是“大城市道路”；三是“优先发展人口低于30万的中小城市”；四是“优先发展县级城关镇”；五是“小城镇，大战略”；其他的争论主要有“集中型的大中城市与分散型的小城镇”之争与“城关镇与建制镇”之争；另外，还有大、中、小并举多元模式的主张等。20世纪80～90年代，我国城市发展的基本方针是：控制大城市，发展中小城市和小城镇，在实践中，对中国城镇化发展产生影响最大的是小城镇发展模式。

2.1 小城镇发展模式

以乡镇企业为导向，解决大量农村剩余劳动力的就业问题的城市化道路。小城镇是特殊历史条件—城乡分割体制下的产物，随着社会经济的发展，受诸多因素的限制，小城镇发展战略的局限性主要表现在：第一，小城镇发展战略不能从根本上解决农村改革与发展的问题；第二，小城镇发展战略忽视了大、中小城市在城镇化过程中的作用；第三，小城镇发展战略忽略了我国各个地区的区域差异。第四，小城镇发展战略存在着严重的资源浪费和环境问题。

2.2 大城市发展模式

发展中国家城市化过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速，这反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观要求。第一，大城市在国家的发展中发挥区域中心的作用；第二，中国正处于经济的高速发展时期，由城市化的初期阶段向集中化阶段转变；第三，我国是一个人口众多、人均资源匮乏的国家，中国的城市化必须选择效益型的道路。因此，虽然政府强调控制大城市规模，但是实践中大城市的发展速度最快。

2.3 中小城市发展模式

这是介于“小城镇”和“大城市”之间的城镇化模式。为了避免“城市病”和“农村病”，依托县城（包括县级市）发展中小城市，把一些条件较好的中等城市扩展成百万人口的大城市，适当保留、改制和建设一些重点小城镇。

3 政策建议

3.1 “城镇化”发展的目的是缓解“三农问题”

城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中国农村可持续发展面临的资源、制度的环境制约而言，以城镇建设为主的城市化是手段。其主要目的是在维护稳定的条件下逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，合理地缓解农业、农村、农民这“三农问题”。

3.2 解决与城镇发展相关的产权问题

城镇化发展的关键在于进一步深化改革，理顺农村社区土地和乡镇企业产权关系。其一，农村小城镇的土地制度必须体现社区成员作为农村财产的所有者的权益。其二，在村级乡镇企业的产权改革中，应积极推广得以在一次分配中就保证公平的“社区共有制的农民股份合作制”，以国家赋予政策优惠来保持其原有的以社区公共福利和劳动力就业最大化为目标的属性。

3.3 国家的新农村建设投资重点是发展中心镇

由于大多数城镇近年来的变化基本上产生于“撤乡并镇”，是数量的扩张而非质量的提升，因此应该明确强调包括欠发达地区的县级城关镇在内的中心镇发展，一般乡镇政府则需改为派驻机构以限制其政府政绩目标下的盲目发展。中国各地事实上已经合并了一多半乡镇，从1984年进行“撤社建乡”时的约9万个，减少到现在的不足4万个。如果在实现全面小康大目标的未来13年内集中发展1万个中心镇，平均每县市3～5个，则可将2020年之前需要转移的2亿～3亿农村人口的一多半吸纳到城镇。如果城镇建成区面积以每平方公里投资1亿～2亿元计，则需要投资1万亿～2万亿元。再计入带动效应，则每年就会有不少于3 000亿元的投资总额，可增加近千万城镇人口的市场消费。这就有可能使“城镇化”成为拉动内需型经济增长的长期因素。

3.4 改革地方治理结构，理顺建制镇与村自治的关系

城镇化发展应该因地制宜，创新管理制度。县级以下的建制镇可以试验降低行政成本的自治政府原则，在与上级政府实行财政分权的同时，有独立自主地缩小、合并机构和编制的权利。但无论怎样设立机构，其管辖范围都应该限制在建成区内，并主动与村民自治制度接轨，不得违反村民自治的有关法律，不能干涉有自治权的村，不能靠剥夺农村和农民筹集城镇建设经费。

4 结语

小城镇是县域经济发展最为重要的载体，加快小城镇建设，既是实现农村城市化、城市现代化的必由之路，也是进一步调整农产品结构，推进农业产业化的一条行之有效的途径。中央提出扩大内需，投资需求与消费需求双管齐下，这为我国的城镇发展提供了前所未有的发展契机。目前我国城镇布局合理，发展基本平横，已成为或逐渐成为经济发展的龙头，加快城镇基础设施建设，完善城镇配套服务设施已成为小城镇建设的当务之急。具体措施：一是高起点规划，找准城镇建设的定位。规划是城镇建设工作的龙头，科学合理及时规范为城镇建设的发展提供了可靠的保证。二是高效能管理，摆正城镇建设的地位。城镇建设历来是“三份建，七份管”，实行全社会齐抓共管，各部门通力合作的城管体系，是实现城市文明的必经之途。三是高标准建设，提高城镇建设的品位。城镇建设是一门艺术，搞好城市建筑物美容，逐步将城市绿化、灯化，丰富城镇的内涵，提高城市的品位。

小城镇建设是一个漫长浩大渐进的社会系统工程，结合我国的实际，依托现有的城镇布局，建设一批工业主导型、山水旅游型、交通枢纽型、商业贸易型、综合发展型新型小城镇，以产业发展带动城镇建设，靠城镇建设推进农业产业化进程，致力可持续发展，最终达到都市田园化，乡村都市化，城乡一体化，实现人与自然的和谐发展不失为一条可行之道。

［1］ 张红宇.市场经济是推动小城镇发展的真正动力.调研世界

［2］ 盛艳春.小城镇建设要量体裁衣.调研世界，2001，（03）

［3］ 袁中金.中国小城镇发展战略.东南大学出版社