县域落实“四个全面”战略布局的特殊性分析*

张 彦 顾 青 青



县域落实“四个全面”战略布局的特殊性分析*

张 彦 顾 青 青

提 要：“四个全面”战略布局是党中央治国理政战略思想的重要内容，也是推进我国现代化建设的顶层设计。实现“四个全面”宏观战略的“精准落地”，创造性地推动其精神实质的贯彻落实与具体实践需聚焦县域发展实践的特殊性。

关键词：“四个全面”战略布局 县域发展 特殊性

作者张彦，女，浙江大学马克思主义学院教授，博士生导师；顾青青，女，浙江大学马克思主义学院博士研究生（杭州 310028）。

*本文系浙江大学马克思主义理论和中国特色社会主义研究与建设工程专项课题“马克思主义发展伦理研究”（14MGC0203）的阶段性成果。

习近平总书记把“四个全面”定位于党中央的战略布局。这是当代中国领导人在马克思主义中国化的新发展中，坚持中国特色社会主义方向，立足新形势下的中国发展实际，为解决中国现实问题提出来的治国理政的宏伟方略。对于推进中国特色社会主义伟大事业，对于县域层面全面推进和巩固中国特色社会主义的基础，都具有重大的意义。

一、县域落实“四个全面”战略布局的特殊性分析

习近平总书记曾强调：“善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点”，“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡” 。①习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年版，第24页。习近平总书记对县域重要性的深刻洞察，为我们聚焦县域发展实践的特殊性，实现“四个全面”战略布局从理论到实践、从宏观到微观、从普遍到特殊的转向提供指导。

（一）基于“四个全面”战略思想的全局性与整体性

在我国的行政区划中，县域处于承上启下的关键环节，“上接天线”、“下接地气”，一方面要贯彻党中央、省市级的工作战略部署与方针政策，另一方面又要着眼于自身的地域性等各种特殊性，努力改善乡镇村的社会发展面貌。在维护国家稳定方面，古训言，“郡县制，天下安”，县域是民生保障、维护国家稳定的重要环节，它位处基层、直接面对群众，是有效贯彻“四个全面”战略的第一线。可以说，县域在国家治理中充当着“稳定器”与“平衡器”的角色。在社会转型方面，县域是全面深化改革，推动县域经济、政治、文化、社会、生态等全面转型升级的纽结与关键。由此，积极探索县域基层治理的特殊性，考察“四个全面”战略布局在县域具体贯彻落实的可行性路径，推动顶层设计与基层摸索的相互促进，这是实现“四个全面”战略布局落地生根、开花结果的有效路径，更是实现国家治理体系与治理能力现代化的关键一步。正是基于此，我们需要聚焦和探讨“四个全面”战略指导下县域发展的特殊性。同时，这一特殊性的探讨更是基于“四个全面”战略布局的宏观性、全局性与整体性与其的内在关联性。

（二）基于“四个全面”战略思想的宏观性和长远性

“四个全面”战略布局作为“十三五规划”的重要指导思想，是“十二五规划”中“四个更加注重”思想的继承与创新。“十二五规划”强调，坚持科学发展，需要做到更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。“四个全面”战略布局正是在科学发展观的基础之上，在总结我国现阶段的主要发展障碍和突出问题，从战略全局的角度对科学发展观的基本要义进行理论升华与现实把握。同时，“四个全面”战略布局与党的十八届五中全会所提出的创新、协调、绿色、开放和共享的“五大发展理念”在精神实质与理论内涵上高度契合，“五大发展理念”强调发展的整体性、综合性与多向度，是在“四个全面”的战略统署之下，基于中国境遇，对当下发展困境的中国解读与中国表达，是“四个全面”战略布局的具体路径展开，更是其全面贯彻实施的有力支撑，两者都致力于寻求人民利益的最大公约数，致力于从中央到地方的综合协调发展，体现了社会主义的本质。

（三）基于“四个全面”战略思想的整体性和一致性

“四个全面”战略布局在内容和结构上是一个联动的有机统一体，存在着相辅相成的内在机理与深刻关联，其作为整体进一步创造性地回答了什么是发展，如何实现发展的时代命题。“全面建成小康社会”要求实现政治、经济、文化、生态、社会的协同发展，是“四个全面”战略布局的总体目标，是实现社会主义本质的根本要求，其所蕴涵的人民利益、命运与责任共同体的理念与情怀要求在全面建设小康社会的过程中注重提升人民共同建设现代化的能力与保障其共享改革发展之成果的权利。“全面深化改革”是有效推进“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴的根本动力，是聚焦社会发展的深层次矛盾、破除利益固化的藩篱、调整社会群体利益格局的有力举措。“全面”与“深化”明确了政治经济“新常态”下改革的正确方向与攻坚力度，突显了社会转型期改革的新特点与新变化。“全面依法治国”是实现“四个全面”战略布局的法治保障，它要求形成立法、执法、司法、守法四位一体的法治生态环境，有效推进社会主义法治国家的建设。“全面从严治党”是实现“四个全面”战略布局最根本的保障，是始终保持党的先进性和纯洁性、发挥党的领导核心作用的根本保证。可以说，“四个全面”战略布局作为加快中国特色社会主义伟大事业的整体布局，其四大方面环环相扣、紧密连接，共同致力于社会主义的现代化建设。

二、县域落实“四个全面”战略布局的现实路径

基于上述县域层面落实“四个全面”战略布局特殊性的分析，有利于进一步探讨县城层面加以落实的现实路径。

（一）全面建成小康社会：破解城乡二元结构

全面建成小康社会作为“四个全面”的战略总目标，在党的十八大上提出，其具体内容包括，确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，以及经济持续健康发展，人民民主不断扩大，文化软实力显著增强，人民生活水平全面提高，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。全面建成小康社会作为“中国梦”的首要目标，其蕴含经济、政治、文化、社会、生态等各个方面的发展蓝图。这一蓝图并不是即时达成的，而是在中国现代化进程中运用马克思主义基本原理，结合中国实际国情，从“解决温饱”到“小康水平”，从“总体小康”到“全面小康”，最后才做出“全面建成小康社会”的历史决定。回顾这一段历史进程可以发现，只有在对“小康社会”做出深刻理解，只有在地方县域实现全面小康，才能保障这一伟大的创造性探索的历史进路与前进方向。

“小康”最早出现于《诗经·大雅·民劳》中，“民亦劳止，汔可小康”，意指老百姓劳顿停止时，即免受劳力之苦时可谓小康，这是最低限度的小康水平，也是“小康”一词的始源。随着历史的演进，春秋战国时期出现百花齐放、百家争鸣之势，儒家、道家、墨家等诸子百家对未来的理想社会有诸多深刻的思考，其中，天下为公、家国一体的大同社会，即君臣和睦、家庭和谐、社会稳定的社会亦被认为是人人心之向往的小康社会。之后，邓小平用“小康之家”、“小康的状态”、“小康的国家”来说明中国现代化进程中的“小康”之涵义，凸显了“小康”的试用范围和生活水平。为此，聚焦“小康”一词的理论渊源与历史进路，并结合当前我国的行政区划，县域作为连接省市与乡镇村的中枢纽带，在全面建成小康社会中处于基础性、本源性的地位，只有在县域全面实现了小康水平，完成了“小康”的初始意义，才有可能在全国范围内达成全面建成小康社会的宏伟目标。

县域是我国最基本的行政单元，作为连接省市与乡镇村的中枢纽带，具有着不同于两者的独特的地域环境与发展空间。相对于农村而言，县域是实现农业现代化的重要载体，相对于城市而言，县域承接着城市的产业转移，起到优化城市产业结构、培育县域特色产业的重要作用。由此，在县域实现全面建成小康社会，更应突显和完善县域在协调城市与乡村发展之间的纽带作用。当前我国城乡之间存在着经济、社会及体制等二元结构现象，公共社会资源配置不均，改革发展成果无法实现利益共享，这一现象严重阻碍了我国现代化建设进程。面对这一现状，习近平总书记曾强调：“县一级要成为统筹城乡发展的中心环节。”①习近平：《干在实处，走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006年版，第104页。这为我们做好县域治理工作指明了方向，即破解城乡二元结构，统筹城乡发展缩小城乡之间的差距，实现城乡发展一体化。具体而言，就是在推进工业化和城镇化的同时，推进农业现代化，将三农问题作为工作的重中之重，进一步巩固农业、农民的基础性地位，使广大农民广泛参与改革发展之进程，给农村发展注入新的活力。其中，习近平总书记高度重视县域治理中的扶贫工作，这是县域在全面建成小康社会进程中的首要工作，需要县域发挥自身的特色优势找准自己的发展道路，完善农村基础设施与公共服务保障体系，并实现以工促农、以城带乡，工业反哺于农业的新格局，最终完成县域在“全面建成小康社会”中的重要使命：破解城乡二元结构，实现和谐发展。

（二）全面深化改革：推进地方政府创新

党的十八届三中全会，以习近平同志为总书记的新一届党中央站在历史与全局的高度，做出全面深化改革的重大战略举措，深刻回答了全面深化改革的必要性、重要性和充分性等一系列重大理论与现实问题。这一举措是改革由浅入深、由易到难、从局部到全部的历史与现实的推进，是改革进程和改革领域的不断拓展和延伸，是改革力度的持续加强和巩固，更是改革决心与勇气的坚定不移。我国当前正处于现代性问题集中涌现的时空叠加阶段，贫富差距扩大、环境污染严重、腐败乱像丛生、道德价值式微，这一系列发展异化现象意味着我国当前的改革具备了新的时代特征，预示着改革已进入攻坚期与深水区，面临着诸多深层次困境。可见，当前的全面深化改革已不是小修小补，而是破与立的辩证统一，即打破既得利益的束缚，创立新的利益格局，实现发展过程中各方利益的最大公约数。

改革内涵的时代嬗变更突显了经济体制改革的重要性，即全面深化经济体制改革，它是引领其它领域改革，进一步推动政治、经济、文化、生态、社会等五位一体建设的关键。为此，全面深化改革在县域的落实也应遵循改革的一般规律，重点推进县域经济体制改革。县域经济在整个国民经济中处于基础性地位，但由于地域的限制始终存在着自身无法回避的发展弊端，包括大量依赖低成本的生产要素投入、缺乏高端技术与人才的流入、高新技术产业发展基础薄弱等，如何破解这些县域发展难题，厚植县域特有的发展优势，增强其持续的发展动力，需要通过改革县域经济体制释放创新活力，革掉不利于县域生产力发展、不利于创新的制度环境，为“全面深化创新”创建空间。党的十八届三中全会公报指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。①《中共十八届三中全会在京举行，中央政治局主持会议，中央委员会总书记习近平作重要讲话》，《人民日报》2013年11月13日。县域作为基层行政区域有其自身的特殊性，即在明晰市场和政府在微观和宏观上的不同分工之下，重点突出政府在宏观上的战略性指导作用，因为县域政府是中央、省市级政府政策直接的执行者，又是具体指导县域发展的规划者，它在县域发展中占据着独特的优势。为此，县域经济体制的改革应尤其关注县域政府创新，这不仅是普遍县域发展改革的规律使然，也是浙江县域发展中的强县发展带给我们的启示。有学者曾对浙江省县域经济社会的考察中发现：“浙江各级政府为推动县域经济社会的快速发展进行了深入且持久的政府创新，两者具有显著的正相关性。浙江地方政府的创新促进了县域经济的繁荣，形成了普遍的强县发展格局。”②陈国权、李院林：《地方政府创新与强县发展：基于“浙江现象”的研究》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2009年第6期。

党的十八届五中全会所提出创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的“五大发展理念”为县域政府创新提供了具体的思路和方向，将创新发展置于县域发展全局的核心位置，强调县域产业结构的平衡协调，促进产业结构的转型升级，注重发展过程中的生态保护，同时拓展县域持续的发展能力和发展空间，为县域发展创造更多的要素资源，最终实现发展成果的共建共享。例如：浙江金华市浦江县产业结构的转型升级正是在全面深化改革的战略指导下，在“五大发展理念”的引领下所实现的创新发展浦江县政府基于绗缝、水晶、挂锁等浦江的三大传统特色产业，积极推进产品技术的研发，联合电子商务打造水晶集聚区，实现水晶产品的升级换代；融入金义都市区建设，接轨义乌发展，充分利用义乌市场的优势；大力培育文化创意产业，弘扬浦江剪纸、书画等传统文化魅力。可以说，浦江县的政府创新为我们全面深化改革背景下的县域经济发展提供了启示。

（三）全面依法治国：加强县域法治建设

全面依法治国是“四个全面”战略布局全面落实的法治保障，是我国治国理念以及社会治理方式的重大转变，其在价值、制度和实践层面都有十分丰富的内涵，“在价值层面追求自由平等、民主法治、公平正义；在制度层面追求人民主权、依宪治国、依法执政、依法行政；在实践层面追求有法必依、执法必严”①《“依法治国”与“四个全面”是什么关系》，人民网，2015年3月12日。。尤其在当前全面深化改革的时代背景下，随着改革的进一步深入，会面临更为顽固的改革利益梗阻，此时以法治引领改革发展的方向，规范改革过程中出现的问题，保障改革发展成果由人民共享就显得更为重要。全面依法治国作为中国现代化建设的法治保障，并不是一项具体的单一化工作，而是将法治思维与法治方式融贯于经济、政治、文化、生态、社会建设之中，是影响全局发展的一套系统工程。

全面依法治国最终目标是法治中国的实现，这是一个循序渐进的推进过程，具有层次性、系统性和时间性，其中，县域法治的推行是全面依法治国的出发点和落脚点，也是实现法治中国的焦点和难点所在。因此，在县域推行法治建设，具有重要的试验与标杆意义，它可以进一步夯实全国法治建设的基础，维护社会主义法治建设的统一。

具体而言，县域法治建设的推行需要做好以下几个方面的工作。首先，要明晰县域法治的相关理论问题，包括县域法治的主体、内容、目标以及基本原则，县域法治在国家法治建设之间中的地位和作用，廓清这些理论问题是开展实践工作的前提。其次，在实践中推行县域法治，需要进一步提高领导干部、执法司法机关工作人员以及普通县域公民的法律意识。然而，这一点工作在县域开展显得尤为困难，县域本身由于地域规模小，农村人口比例大，法治教育普及度不高，法治环境欠缺，其社会治理方式仍然依靠“熟人社会”的亲情人缘，其法治文化建设较为落后，缺少相应的法治思维和法治逻辑。为此，加强县域的法律培训和法治教育，优化、改善其法治环境，引导广大县域群众依法表达自己合理的价值诉求，要求县域法律工作人员在法治框架内化解矛盾在县域法治实践中显得尤为重要。

聚焦浙江实践，浦江县曾经因为上访老户多、闹访缠访多、越级上访多而成为全国有名的“信访大县”，近年来，浦江政府运用法治思维和法治方式，在法治框架内开展信访工作，建立阳光信访模式，规范信访程序，公开信访工作平台，开展信访知识的普及，并坚决打击“非访”活动，信访工作形势良好，已成为全国信访工作的试点县。最后，县域法治的推行需要试点法治县的实践，在实际工作中发现问题，寻找可行的解决路径，为全国法治县的建设提供经验。此外，浙江省浦江、三门、庆元、绍兴、洞头、磐安等县的法治县创建活动具有很好的示范作用，值得当前县域法治建设的学习借鉴。

（四）全面从严治党：谨防“小官大贪”

习近平总书记在江苏考察时，在“从严治党”前面加了“全面”两字，“全面”体现了习近平总书记管党治党的实践逻辑与坚定决心，正如他反复强调：“治国必先治党，治党务必从严。”可以说，“全面”二字包含了三层含义，“一是内容无死角，涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域。二是主体全覆盖，从严管党治党不仅是党中央的责任，党的各级组织都必须贯彻从严治党要求。三是劲头不松懈，要把从严治党常态化、制度化”习近平总书记对于从严治党的坚定决心更为凸显了其在“四个全面”战略布局中的根本地位，全面实现小康社会、全面深化改革、全面依法治国的实现最根本的就是坚持党的领导，它代表着党的建设与治国理政的统一，为现代化建设提供正确的方向指引，凝聚共识，团结力量。其中，全面从严治党的关键便是严惩官员腐败，我们要时刻警惕经济繁荣背后的官员腐败风险，坚决严厉打击无视党纪国法的腐败分子。

在县域落实全面从严治党，则要考虑县域官员腐败的特殊性，严厉杜绝“小官大贪”、“小官巨贪”现象。县级地域规模小，开放程度不高，社会分化、阶层分化程度较低。相比于省市级城市，县域社会是个熟人社会，容易形成亲情、权力与利益的相互纠葛。同时，县域基层由于制度不完善、监管不到位、信息不通畅等原因更是暴露出当前农村基础自治组织权力运行过程缺乏必要的制约与监督，①张彦等编：《小官大贪警示录》，北京：人民出版社，2015年版，第25、20、107页。这些因素正是滋生基层官员贪污腐败的温床。另外，由于县域党员干部都位处基层，是施政一线的主力军，他们与群众百姓的生活息息相关，其腐败的性质就更为恶劣，后果更为严重。尤其是目前基层领导干部贪腐年轻化、家族式提拔、多重犯罪等怪象层出不穷，严重暴露出污浊的县域官场生态，这些残酷的现实使老百姓遭受切肤之痛，震痛着百姓的神经，进一步瓦解政府公信力。2013年，发生在永嘉县的新中国成立以来“村官集体贪污第一大案”，由永嘉县人民法院开庭审理，而当时只能容纳下300人的法庭却坐满了400多名参与旁听的永嘉县江北街道（原瓯北镇）新桥村村民，几乎每家每户都派了代表来参加，有些家庭甚至是全员出动。②张彦等编：《小官大贪警示录》，北京：人民出版社，2015年版，第25、20、107页。延庆县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤，一个小小科员，利用职务之便挪用公款2000余万、受贿68.75万，偌大的延庆县人民法院也是挤满了前来旁听的群众。③张彦等编：《小官大贪警示录》，北京：人民出版社，2015年版，第25、20、107页。由此可见，这些“小官巨贪”在全国的负面效应极其严重。

为此，习近平总书记对基层党员干部提出“四有”要求，即“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”。他强调，县域基层领导干部位处改革发展的第一线，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要组织保障，基层干部的思想觉悟与党派作风直接影响着中华民族伟大复兴的大业。因此，县级党员干部必须做到心中有党，强调对党忠诚，牢牢把握政治方向，时刻牢记自己作为一名党员的责任和使命。深刻牢记“从善如登，从恶如崩”、“千里之堤，溃于蚁穴”的古训，做到慎独慎言慎初慎微。其次，心中有民，着力解决好人民群众最关心、最现实的利益问题，把人民利益作为自己工作的出发点和落脚点。再次，心中有责，强化责任担当意识，面对问题勇于承担，而不是规避责任。最后，心中有戒，只有心中有所畏戒，行为才能有所规戒，才能从思想上拒绝不良作风，在现实中自觉做到廉政用权，秉公执法。

可以说，全面从严治党与“四有”要求的精神实质是内在统一的。在县域落实全面从严治党，一方面要将反腐工作进行到底，严厉打击“小鸡啄米”现象，坚决贯彻习近平总书记“打虎无禁区，拍蝇无死角”、“老虎”、“苍蝇”一起打等鲜明指示，健全县域权力制约和监管体系，将县域反腐工作列入常态。另一方面，则要加强基层党员干部的思想作风建设，自觉践行“四有”要求，遵从“三严三实”，从思想上杜绝“小官大贪”现象，增强基层组织与基层干部在群众中的威信、影响力和号召力。

综上所述，在县域全面落实“四个全面”战略布局有其自身的特殊性，需要我们着眼于县域发展的自身规律，从实际出发，以“四个全面”引领县域全面发展，提高县域治理水平，推动县域经济社会各项事业再上新台阶。

责任编辑：吕小雅