我国海关税收征管方式改革探析*

◆钟昌元

我国海关税收征管方式改革探析*

◆钟昌元

内容提要：在经济全球化、区域经济一体化背景下，我国经济发展迅速，对外贸易规模不断扩大，新贸易业态不断涌现，大数据、云计算等新技术得到应用，贸易安全与贸易便利成为时代要求。传统的海关税收征管方式已难以适应新形势发展要求，存在通关效率低、税收征管质量有待提高、征税要素执法不统一、征税成本高等问题。为此文章提出了全国通关一体化、征税作业无纸化、口岸管理“单一窗口”化、征税技术统一化、税收治理协同化的海关税收征管方式改革方向。

海关税收；征管方式；改革方向

一、海关税收征管方式改革的大背景

1.经济全球化、区域经济一体化发展迅猛，促进贸易安全与贸易便利成为通关环节一项长期建设任务

世界各国在经济上跨国界联系和相互依存的关系日益加强，经济全球化和区域经济一体化早已成为当今世界经济发展的潮流。20世纪90年代至今，区域经济一体化组织在全球范围涌现，作为经济一体化最显著的标志——区域贸易协定（RTAs）在过去20多年出现了爆炸式的扩散。根据WTO统计，截止到2014年6月15日，在WTO中申报的RTAs已经达到585个，其中已生效的有379个。①谢建国，谭利利：《区域贸易协定对成员国的贸易影响研究》，《国际贸易问题》，2014年第12期，第57-67页。绝大多数国家参与了一项以上的区域贸易安排。在经济全球化、区域经济一体化迅猛发展的背景下，平衡贸易安全和贸易便利的关系成为促进全球贸易发展的关键。可以说它已成为国际贸易的总体价值目标，世界各国及众多国际组织均高度重视这一价值目标的多样化实现。目前WCO制定的《全球贸易安全与便利标准框架》、《21世纪海关》等国际海关标准和工具已经实施，如何在保证贸易安全的前提下，促进贸易更加便利化，成为各国海关现代化的重要目标。

2.新型贸易业态不断涌现，大数据、云计算、物联网、移动互联网等新技术发展，海关管理和征税面临新问题

进入21世纪以来，新型贸易业态，例如跨境电子商务、融资租赁贸易、市场采购贸易、保税展示交易、保税维修、期货保税交割等发展迅速，并逐渐成为现代贸易竞争的重要手段。所谓新型贸易业态，是指已形成一定经济规模、较为稳定的、超越了传统组织经营和运作模式的贸易形态。②樊 星：《新型贸易业态的现状、问题与对策》，《科学发展》，2013年第12期。根据中国电子商务研究中心的数据，2013年我国海外代购市场发展迅猛，交易规模超过700亿元。而大数据、云计算、物联网、移动互联网等新技术的发展，为跨境贸易的发展创造了条件，与此同时也给海关监管和征税带来许多新问题。

3.我国经济贸易发展迅速，社会各界对海关公正执法、高效服务提出更高要求

我国加入WTO以来，综合国力进一步提高，中国经济与世界经济的融合度不断加深，进出口贸易的规模不断扩大。2014年我国GDP总额达636138.7亿元，进出口贸易额达43015.3亿美元，其中出口贸易额23422.9亿美元，进口贸易额19592.4亿美元。经济总量位居全球第二，进出口贸易额达全球第一（详见下表1）。随着经济总量不断扩大和对外贸易的不断发展，进出口企业和社会各界对通关环节的效率提出了更高期望，在海关执法的统一性、公正性和服务的高效性方面有了更高的要求。

我国加入WTO以来经济总量及外贸总量变化表

二、海关税收征管方式现状及存在问题

改革开放以来，随着对外经济贸易的发展，我国海关税收征管方式也不断发展变化。从对进出口应税货物实施逐票征管、即时计征的口岸纳税征管方式，到逐步形成了口岸业务现场常规审单与专业部门集中审单二位一体的税收征管方式，再进一步发展到积极引入风险管理理念，逐步形成区域通关一体化的综合治税征管格局。

1.目前我国海关税收征管方式的特点

（1）集中审单为主，后续管理为辅

目前海关税收征管作业主要在通关环节完成，进出口货物集中在口岸监管场所，经过申报、审单、验估、开税单、征税、查验、放行等一系列作业程序才能完成。审单作业对所有进出口报关单都实行单一的作业模式，每票报关单都须经电子审核、人工审单，有些报关单在人工审单环节还需要经过专业审单和现场接单审核两个环节，流程复杂。从通关作业的处置时间上来看，绝大部分通关环节和处置时间都集中在货物进港后、放行前，通关效率压力大。

（2）先税后放与保税、担保制度并存

为了确保税收安全，长期以来，海关在征税管理上，采用的是“先税后放”的模式，即进出口货物在缴纳了相应的海关税收之后，货物才能放行结关。这样征税的各要素必须在货物放行之前全部确定完成，但是随着进出口贸易量连年增长和货物贸易方式的日益复杂化，这种以逐票货物为管理单元确定征税要素的方式使海关面临越来越大的通关压力。为此海关也采取了一些前推后移的改革措施，例如建立了预申报、预归类、原产地预确定、担保放行、放行后复审核查等制度，以提高通关效率。同时针对不同的贸易方式，建立了保税、缓税等制度。

（3）口岸征税为主，属地管理为辅

目前各省市区共设置了42个直属海关，同时还设置了几百个隶属海关，尽管很早就建立了转关运输、异地报关、属地报关等制度，但是大多数货物的进出口手续仍然集中在沿海、沿边的口岸海关完成。全国海关税收绝大多数由口岸海关征缴，口岸海关征税压力大。

（4）征管技术专业化管理

目前直属海关设有审单处，同时在全国设置了长江经济带、京津冀、泛珠区域、丝绸之路、东北区等多个区域性的审单中心，统一各关区的审单作业，加强征税专业化管理。为了加强对税收征管工作的专业指导和规范管理，海关总署还在全国各地设立了商品归类中心、价格信息处、原产地管理办公室等税收征管外设机构。

2.我国海关税收征管方式存在的主要问题

然而，随着我国经济快速发展，进出口贸易规模的不断扩大，新贸易业态纷纷涌现，大数据、云计算等新技术的发展，贸易安全与贸易便利化要求更高，目前的海关税收征管方式，面临着许多挑战，存在许多亟待解决的问题。

（1）作业模式单一，通关流程复杂，通关效率有待提高

根据通关作业流程的要求，企业电子数据申报以后，海关关员需要逐票对报关单、随附单证审核数据项，如果发现错误，报关人员还应按照要求提供正确单证或重新进行电子数据申报，再由海关关员重新核对同样的数据，从而导致重复操作，通关效率不高。目前这种税收征管方式要求海关从货主申报开始，在短短几个小时内完成审单中心审核、现场口岸接单、征税、放行等各环节的审核工作并要从中进行风险判断和处置，难度很大。这种对应税货物实行一视同仁、逐票审核、即时计征的做法，缺乏征管重点，显然会降低通关效率，影响通关环境。

（2）税收风险防控效果有限，税收征管质量有待提高

目前海关已搭建了风险管理系统，采用了风险管理手段，控制市场准入和税收征管风险。但是长期以来，海关审单征税作业的重点主要集中在现场通关环节，审单关员把精力放在货物发票、合同、装箱清单等单证审核方面，而对于进出口企业以及贸易本身的实质性审核，反被忽略。本应区别采取不同管理方式的准入风险和税收风险，都集中在通关过程直接解决，这样的安排一方面容易造成通关瓶颈，给海关自身带来通关压力，另一方面各个部门在风险防控过程中协调不顺畅，职责定位不清。风险管理对业务现场指挥功能也没有得到充分发挥。全方位全过程集中统一的风险防控能力还不强，管理重点不突出，资源配置不科学，税收风险防控作用有限，税收征管质量有待提高。

（3）全国范围内商品归类、海关审价、确定原产地等征税要素执法不统一，影响通关便利和税收安全

归类、估价、原产地认定是海关征税最重要的三大技术，直接关系到海关税收的准确计征和征管效率。然而，由于商品归类、海关审价、确定原产地等涉及众多专业知识，在实际操作中，由于工作人员经验不同、对有关规定的理解不同，加之受到外部环境的影响，特别是目前海关采取的三级管理体制，使得在征税技术方面的执法尺度不统一，容易导致同样的货物从不同的口岸入境，最终确定的归类编码、完税价格、货物原产地等征税要素有很大的差别，这也是当前进出口企业抱怨海关工作最多也是意见最大的问题。总署、直属海关和隶属海关之间职能交叉，关区之间存在藩篱，在长期实践中，逐步形成了以直属海关关区为单元的通关流程，直属海关关区之间联系不多，海关总署的影响力十分有限。由于总署各业务司局间职能分工缺乏综合性部门的协调和统筹，导致在业务条线上又存在蜂窝煤现象，即各司局对下级指挥，下面条线对上级负责，各条线内容联系紧密顺畅，而跨条线却存在沟通障碍，从而影响通关便利和税收安全。

（4）通关作业流程被肢解，税收征管职能交叉，征税成本较高

为了防范税收风险，海关对通关作业流程作了详细的分解，对涉税业务岗位设立了相互制约机制，一方面有利于控制征税风险，但另一方面也形成目前业务种类繁多、分工过细的弊端。目前分工过细的通关流程，使得通关涉及的环节越来越多，征税作业越来越复杂，直接导致海关征税成本和企业纳税成本较高。除此之外，由于通关过程自身的复杂性特征，使得不同关区之间的具体征管措施各有差异，对同样的问题不同的海关工作人员认识也各不相同，从而容易造成各个口岸的执法尺度和作业模式有很大不同，引起社会对海关执法统一性和规范性的质疑。在此背景下，进出口货物的通关效率受到很大影响，社会对简化海关通关流程、实现贸易便利化的要求越来越强烈。

三、海关税收征管方式改革方向

1.全国通关一体化

（1）打破关区藩篱，实现全国海关一体化

长期以来，以直属海关为管理单元的通关管理方式，使一个地方的海关自身成为一个独立的监管体系，企业进出口货物往往需要在多关办理各种手续，这与经济不断发展、贸易规模不断扩大的现实不适应。为此，必须打破关区之间的藩篱，推进全国通关一体化改革，不断提高通关效率，进一步提升贸易便利化水平。目前我国已开展了区域通关一体化改革，在泛珠区域、长江经济带、丝绸之路经济带、京津冀地区、东北地区等五个区域实现了区域通关一体化。在这些区域，纳税人可以自主地选择通关模式和纳税地点，以前需要在多个海关办理的有关手续，现在可以集中在一个海关办理。区域一体化简化了海关通关手续，大大提升了海关监管效率。但是目前的通关一体化，还局限于海关系统的区域一体化。下一步，需要统筹开展全国性的一体化通关，重新划分和调配海关三级管理事权，强化海关纵向的集权统一和横向的协同协作，实现全国海关包括申报、查验、征税、放行在内的全流程一体化作业，真正实现多关如一关、多部门如一部门的海关管理境界。

（2）打破业务条线蜂窝煤现状，实现通关作业一体化

我国的通关一体化，不仅要体现在全国海关关区的一体化，还应体现在海关业务作业的一体化。目前海关各业务条线垂直联系比较畅通，但是业务部门横向沟通受限，形成了“烟囱林立”、“蜂窝煤”、执法不统一等现象。为此，需要加强各部门业务联系，设立全国性的海关风险防控中心和税收征管中心。海关风控中心和税管中心的设立，可以更好地实现风险的集中防控和税收的集中统一作业，使企业在全国各地通关都能面对统一的海关监管政策和要求，享受到相同的通关便利待遇。税收征管中心的设立，可以实时处置口岸海关面临的问题，又可以将涉税要素集中在属地海关后续处理。这种新的税收征管方式，使得税收征管业务不是完全集中在口岸海关放行前完成，而是后移至货物放行之后。原来企业申报纳税，海关对其每票货物都要经过审价、归类、计征税款等征税环节，现在则改为主要靠企业自报、自缴税款，海关只需通过批量审核和税收稽查方式，对税收入库进行监督。通关“高速路”的打通，将最大限度地降低企业成本，使企业受惠。

2.征税作业无纸化

（1）申报无纸化

传统的申报方式，先进行电子数据申报，再在规定的时间内提供纸质报关单证。二次申报内容一致，企业却为此不仅付出更多的时间成本，而且增加了提供报关单据的成本。因此，为了降低企业通关成本，必须优化报关单及其随附单证传输方式，把纸质的报关单和纸质的随附单证全部实现无纸化，转化为电子单证，提高企业申报效率。

（2）税单无纸化

海关接受申报，确定征税要素以后，需要打印纸质税单作为纳税人缴纳税款的凭证。在互联网技术突飞猛进的时代，加快推进税费电子数据联网进程，取消纸质税单，实现税单无纸化，同时可以降低征税成本，提高贸易便利，是税费征收改革的方向。

（3）监管证件无纸化

目前在通关过程中，对于需要提供的监管证件，一般必须是纸质的。在电子口岸公共平台建设过程中，必须加快推进监管证件无纸化进程，逐步取消人工验核纸质单证，不断优化联网核查管理，降低行政成本。

3.口岸管理“单一窗口”化

为了协调口岸各相关部门的业务，形成跨部门共建、共管、共享机制，打通各部门“信息孤岛”，20世纪90年代我国有关部门就已经开始了电子口岸的建设，目前已取得一定的效果。我们应该在此基础上，加快推进国际贸易“单一窗口”建设，促进通关监管效率的提高。

（1）实施货物通关“一次申报、分步处置”管理模式

海关管理风险总体上可以分为准入风险和税收风险两种，这两种风险的性质和危害程度存在差异，对此我们可以采取不同的管理方式。准入风险必须将风险控制在货物放行之前，而税收风险并不需要在通关过程中全部解决，完全可以通过过程管理，只要能确保税收征管到位就可以。为此，可以采取“一次申报、分步处置”的新型通关管理模式。即企业办理一次正常的申报手续之后，海关分两步对安全准入和税收征管作业进行分离处置。第一步准入风险由风险防控中心负责防控，第二步由税收征管中心负责防控税收风险。在事前事中，由风险防控中心排查准入风险，企业自缴税款，或凭担保放行货物；在事后，由税收征管中心分析货物价格、归类、原产地等税收属性，经过批量审核与事后核查、稽查等方式，完成货物放行后的征税作业。这一改革，一方面为海关赢得了解决归类、审价、原产地认定等专业问题的时间；另一方面为企业大大降低了货物存留在港口、码头和场站的时间，提高了通关效率。

（2）实施“联合查验，一次放行”等通关模式，实现关检一体化

海关与检验检疫是货物通关最为重要的两个部门。加强关检合作，切实落实“信息互换，监管互认，执法互助”，强化大通关协作机制，是推进大通关建设改革的重要方面。全面推进关检合作“一次申报、一次查验、一次放行”等口岸管理相关部门“一站式作业”，有助于降低通关成本，提高通关效率。应同步推动检验检疫一体化进程，减少重复查验，实施“联合查验、一次放行”等通关新模式，改善大通关整体环境。

4.设立税收征管中心，实现征税技术统一化

在现有专业审单和现场接单审核的基础上，对全国海关税收征管资源进行更有效的整合，打破区域限制，在全国范围内建立若干个海关总署直管的税收征管中心。在职能定位上税收征管中心侧重税收安全风险管理，其职责主要是搜集、汇总、分析与商品相关的报关数据和信息情报，针对重要的税收征管要素（比如价格、归类、原产地等）实施集中审单、批量审核。再有针对性地下达核查、稽查等指令，为放行后的后续监管提供关税技术支持。因此，必须根据不同的商品和行业来设立税收征管中心。税收征管中心将使用大数据分析方法汇总分析大量商品和行业信息，分析结果将直接作用于现场和后续监管。税收征管中心实施的是批量审核，不再是传统意义上的逐票审单，通关效率将会极大提高。税收征管中心的设立，有利于推动全国海关专业审单、现场接单审核等资源的有效配置，实现征税技术统一化，解决全国海关征税执法不一致的问题，同时也有利于税收征管环节前推后移，转向风险防控、稽查、现场验估等方面。

具体来讲，就是要进一步优化征税要素管理，转变税收征管方式，健全相关配套机制。

（1）建立商品归类数据库，实施归类尊重先例制度

商品归类是海关征税制度的重要组成部分，尽管我国早在1992年就加入了《商品名称及编码协调制度国际公约》，但是由于商品种类繁多、新产品层出不穷、商品归类规则复杂，在实践中，同样的商品在不同关区、甚至同一关区不同的经办人归类结果都会有差异，这种归类差异不仅会导致税款的差异，引起归类行政争议，而且容易影响口岸的正常通关，造成通关的延滞，增加企业和海关征税和通关成本。为此，应该建立科学的商品归类制度和商品归类工作体系，实现全国归类的一致性。

首先，应明确我国现有十位数编码商品归类的法律地位，科学编制我国第七至第十位数的自主商品编码，并明确商品归类的范围。

其次，应积极建立全国商品归类数据库，把全国往年进出口商品归类数据集中在一起，作为商品归类的依据，供海关工作人员和进出口商品人员归类时参考。

第三，实施归类尊重先例制度，优化归类一致性协调解决机制。对全国商品归类数据库中按照进出口贸易量大小排序的商品，由商品归类专业人员审核确定的商品归类编码，可以作为以后进出口商品归类的案例使用。这种公开透明、尊重先例的归类制度，有利于解决归类执法不一致的问题，提高通关效率。

第四，积极推动归类工作流程前推后移。根据企业信用程度，运用风险管理原理，充分发挥商品归类行政裁定、商品预归类、预化验制度的作用，将复杂的商品归类工作前推到货物申报之前完成。同时充分发挥海关担保放行制度的作用，在通关环节通过取样、留像等手段存证后先放行货物，再对货物进行化验、归类，这样就为海关解决归类等专业问题赢得更充裕的时间，可以实现货物口岸快速放行、降低通关成本的目标。

（2）建立价格资料数据库，实现估价标准统一化

估价工作是对进出口货物价格的真实性、合理性进行审核的工作，是海关征税中的又一项技术性极强的工作。为了实现估价的进一步优化，可以通过税收征管中心，统一验估作业机制、统一重大风险处置。估价程序需要根据不同的估价模式科学制定，要形成资源优化、职责清晰、分工合理、联系紧密的标准化的作业流程。同时加强与国内外企业、行会、商会以及有关政府部门的合作，积极收集进出口商品的价格信息，建立价格资料数据库。与此同时，要加大价格后续核查稽查力度，加强与风险防控中心、通关现场、稽查缉私部门的联系配合，充分发挥反价格瞒骗联动机制，提升反瞒骗能力。此外，可以根据不同企业的风险、资信和运作方式，通过引入预审价、现场审价、集中审价、便捷审价等多种估价模式，实现估价方法的多样化。

此外，需要重点实施对全国重点税源商品的价格信息搜集、贸易调查、分析监控等工作，不断增强海关对重点税源商品的估价能力。加强对特殊关系、特许权使用费、转让定价、转售收益等估价难点的研究，建立估价管理长效机制。

（3）建立原产地资料数据库，实现原产地证书联网管理

货物原产地的认定不仅是一国征税的重要依据，而且也是一国市场准入的重要条件。随着我国反倾销和反补贴商品的不断增加、我国加入的区域性自由贸易协定不断增多，海关原产地管理在未来海关工作中将占有越来越重要的地位。由于原产地管理政治性、政策性、涉外性、协调性强，稍有管理不善，就会造成很大的负面影响。为此，必须建立完善的原产地证书样本资料库，形成原产地证书认证国际互助机制，加强与相关国家（地区）发证机构之间涉及原产地证书核查的行政互助。在借鉴现有港澳CEPA原产地证书联网核查管理经验的基础上，进一步向其他区域性自由贸易协定推广原产地证书的联网管理。同时加强海关与我国出口货物原产地证书签发机构的联系，尽快实现国家质检总局、中国国际贸易促进委员会等机构签发的原产地证书与海关对接。此外，根据WTO原产地管理规则的要求，以及开展区域经济合作的需要，必须加强原产地管理的理论和实践研究，建立健全原产地管理法规体系、原产地认定和管理制度，提高原产地管理能力，保证原产地规则有效实施。

5.税收治理协同化

（1）海关系统内部的协同

专业化分工是社会发展文明进步的体现。未来的税收征管区分为前中后三个阶段，需要由多个部门共同分工协作来完成。海关内部分工会更细，专业化水平将更高，规范性更好。为使这一系统工程能发挥效率，必须打破以往海关内部各部门之间、不同关区之间以及属地海关与口岸海关之间独立运作、联系脱节、相互竞争的现象，加强相互之间的协作配合，实现各部门、各关区之间价格、后续管理、企业核查等工作信息的共享。为此，需要对现有海关三级管理事权进行重新划分，既要加强纵向的集权统一，也要加强横向的协同合作。真正实现海关内部多关如一关，多部门如一部门的管理目标。

（2）海关系统与其他口岸部门之间的协同

海关征税工作贯穿于通关的各环节，不仅仅与海关系统有关，还与许多口岸部门有关。因此加强海关与其他口岸部门之间的协同也是十分重要的工作。WTO协定、WCO《贸易便利化协定》中要求各成员国海关通过建设“单一窗口”等方式，加强边境机构的合作，协调跨境程序，便利跨境贸易。我国应该将“电子口岸”建设成为多部门共享的口岸管理平台，加强口岸管理相关部门的联系和协作，实现包括港务、民航、检验检疫、国税、外汇管理等在内的口岸管理相关部门对进出境运输工具、货物、物品各种信息的全面共享，强化跨部门协同治理，最大限度地消除贸易阻碍、压缩通关和征税成本、增加贸易便利、提高效率。

（3）境内外之间的协同

贸易全球化、经济一体化的快速发展，使得各国之间的联系密不可分。为了降低准入风险和税收安全风险，加强与境外之间的通关协作，越来越显得重要。WCO《全球贸易安全与便利标准框架》提出了经认证的经营者制度（AEO制度）的先进理念，我国在对企业进行分类管理时，可以借鉴AEO制度，明确规定中国海关经认证的经营者（AEO企业），可以适用我国与其他互认国家（或地区）海关所赋予的优惠待遇和通关便利措施。在商品归类制度、原产地管理制度以及商品价格信息、海关行政互助方面也可以与境外海关合作，建立更紧密的区域海关合作机制，最大限度地降低货物跨境流动的成本和时间，降低税收征管风险，提高贸易便利化水平。

［1］罗相海.当前海关改革发展的纲领性文件［J］.海关与经贸研究，2015,（3）.

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［3］毛雅君.变迁中的我国海关税收征管模式研究［D］.上海：复旦大学硕士学位论文，2010.

［4］李 晶.海关估价管理模式研究［D］.上海：复旦大学硕士学位论文，2010.

［5］李智烽.基于风险管理视角的海关通关作业模式改革研究［D］.广州：暨南大学硕士学位论文，2014.

［6］李海莲.论我国海关税收征管效率的现状及其应对措施［J］.求实，2011,（2）.

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（责任编辑：启明）

F812.423

A

2095-1280（2016）03-0038-07

*本文是国家社科基金重点项目“加强我国海关管理的目标与机制研究（项目编号：13AGL006）”子课题的研究成果之一。

钟昌元，男，上海海关学院经济与工商管理系副教授。