苏北地区农村饮水安全工程可持续管理模式研究

陈　菁　吴　双　胡　阳　王滇红　孙伯明

(1. 河海大学 水利水电学院 南方地区高效灌排与农业水土环境教育部重点实验室，南京　210098； 2. 南京市三汊河河口闸管理处，南京　210000； 3. 江苏省水利厅， 南京　210000)



苏北地区农村饮水安全工程可持续管理模式研究

陈菁1吴双1胡阳2王滇红3孙伯明1

(1. 河海大学 水利水电学院 南方地区高效灌排与农业水土环境教育部重点实验室，南京210098； 2. 南京市三汊河河口闸管理处，南京210000； 3. 江苏省水利厅， 南京210000)

摘要：饮水安全工程的建后管理直接决定了国家投资能否发挥效益．在苏北地区农村饮水安全工程运行管理现状梳理与其存在问题分析的基础上，从理论层面分析论证农村饮水安全工程的性质，论述以政府主导社会参与运行管理为指导思想的合理性，针对苏北地区普遍存在的3种不同的供水模式分别提出相应的具体的管理模式，并分析各类管理模式的特点及适用条件．

关键词：农村饮水安全工程；运行管理；准公共物品；社会福利

农村饮水安全工程是一项事关农民切身利益的重大民生工程．我国自2006年起开始全面开展农村饮水安全工程建设，“十一五”期间累计完成投资1 045亿元，累计建设各类农村集中供水工程18.9万处，新增供水能力1 680万m3/d，解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题[1]；“十二五”期间全面解决农村饮水安全问题，累计投资1 750亿元，解决了2.98亿农村人口的饮水安全问题和11.4万所农村学校饮水安全问题[2]．为了使国家投资发挥效益，实现改善民生的国家目标，面广量大的饮水安全工程的长效管理和可持续运行成为最为关键、迫在眉睫的问题．近年来，各地水利工作者积极探索、实践农村饮水安全工程的运行管理，取得了一定的成效，但仍然存在着许多问题亟待研究解决，特别是在建后管理方面尚无十分成熟的经验，部分工程运行困难、管理不善，使得当地饮水安全问题得不到彻底解决[3-4]．本文在分析江苏省苏北地区农村饮水安全工程运行管理现状与问题的基础上，通过对饮水安全工程的准公共物品性质与社会福利性质进行分析，针对现有的供水模式分别提出可行的管理模式，以便能更加科学、合理地做好饮水安全工程的运行管理工作，实现农村饮水安全工程的良性运行．

1苏北地区农村饮水安全运行管理现状与问题

江苏省从2005年起开始实施农村饮水安全工程，苏南地区已实现城乡供水一体化，全面解决了农村饮水安全问题；苏北地区结合区域供水管网延伸和集中式供水工程的建设，各市、县探索实践农村饮水安全工程的运行管理办法，尝试了多样化的模式，取得了一定的成效．但是，受各地社会经济发展条件、供水工程模式、水源条件、工程产权遗留问题、地方政府重视程度等因素影响，农村饮水安全工程在运行管理方面仍存在一些问题．

1.1苏北地区农村饮水安全运行管理现状

由于农村饮水安全工程具有点多、面广、管线长、用水量小、情况复杂多变等特点，苏北地区各地方政府因地制宜地采取了多种供水方式，可归结为以下3类．

1)区域一体化供水工程，又称城乡一体化供水，是指统筹城市供水和农村供水，从水厂制水到用户用水，由城乡供水公司实行城乡统一管理，使本区域内城市、乡镇的供水在价格、质量、服务等方面趋向一致，达到“同城、同网、同质、同价”．区域一体化供水是农村供水今后发展的必然趋势．目前南通的启东、盐城的大丰、泰州的姜堰等地采用这一供水方式．

2)区域供水延伸工程，是指通过延伸扩张城市供水管线，使城市供水覆盖到周边的乡镇和村庄．城乡供水公司制水后批发给乡镇供水公司，乡镇一级供水的运行管理与城市供水分离．区域供水延伸工程有效利用了现有面向城市供水的水厂的富余供水能力，水质水量有保障．扬州的高邮等地采用这一方式．

3)镇村联网供水工程，是指在水源、水量、水质能够满足条件，且人口相对集中的乡镇和村庄，将多个村镇供水管线联网成片，形成一个供水系统，对多个村镇的居民实行集中供水的供水工程．该供水方式目前在全省各地应用最为广泛，较为典型的如徐州的丰县、连云港的赣榆县、淮安的楚州区等地．

虽然苏北地区所采取的供水方式多种多样，但目前农村饮水安全工程运行管理大多仍依托地方水利部门直接管理．此类运行管理方式专业化水平较高，管理相对规范；但工程所有权不明晰，不能将企业运营和政府监管职能分开，工程运营管理不具备明确利益和责任主体．同时也有少部分工程的运行管理在个人承包管理的基础上建立供水管理协会进行监督管理，但供水协会对各水厂约束性不强．

1.2苏北地区农村饮水安全运行管理中存在的问题

1)供水成本高，水价标准低．一方面，农村居民居住分散，管线长，工程运行成本高．而当地农村人口中青壮年多外出务工，常住人口较少，用水量小，供水规模远小于设计供水能力，进一步提高了工程运行成本．而另一方面水价偏低，水费难以支持工程的日常运行与维护费用，部分水厂收不抵支，运营困难．

2)用水户参与度低．在传统社会经济体制的影响下，农村居民缺乏对饮水安全工程的自主管理意识，用水户对工程的运行管理以及监督的参与较少，参与意识普遍较低．

3)监管力度不够．农村饮水安全工程的建后管理是一个关键的任务，且政府主管部门应在其中发挥重要作用．政府应通过行业管理行使其监管职能，包括水质监管、水价监管、供水服务质量监督以及应急机制等，以确保农村饮水安全工程长期、有效运行．但目前政府主管部门对农村饮水安全工程的监管相对薄弱．

4)服务水平较低．部分供水企业和水厂没有严格按照水利部《村镇供水站定岗标准》实行定岗和定编，一方面管理人员超标，致使工程供水成本增加；另一方面水厂缺乏专业人才，管理人员专业技术匮乏，难以满足工程运行、维护、管理等工作要求．

2农村饮水安全工程性质的理论分析

农村饮水安全工程具有社会属性、经济属性和政治属性等多种属性，相应地，其工程建设和运行管理有一定的特殊性．因此，农村饮水安全工程的运行管理必须以合理确定其性质为基本前提．

2.1农村饮水安全工程的准公共物品性质

获得安全的饮用水是人民群众的基本需求和基本权利．作为保障农村居民基本生存条件的公共基础设施，同时也是农村公共卫生体系的重要组成部分，农村饮水安全工程具有明确的公益属性或公共属性(公共物品基本特征)．另外，农村居民饮水作为家庭消费品，具有自利性和排他性，而且在具有两个或两个以上供水主体时，水的消费就具有了竞争性．因此，农村供水工程可以界定为准公共物品．

农村饮水安全工程作为准公共物品，具有一定的特殊性．首先，是运行成本较高．农村布局松散，人口密度低且分布不均匀，致使管线铺设长度较长且单位长度管线利用效率较低，致使建设成本和日常运行维护成本相对较高．其次，是收益回报较低．目前我国农村总体经济水平不高，作为农村饮水安全工程的服务对象，农村人口收入水平相对较低，消费能力也比较弱，致使农村饮水安全工程的经济回报率较低．因此，解决农村饮水问题，保障农村居民的基本生存条件和身体健康，需要公共财政给予大力扶持．

2.2农村饮水安全工程的社会福利性质

经济发展水平及经济增长速度是一个国家构建社会保障制度促进社会和谐的决定性变量，并且由于福利刚性的作用，人们对社会福利的需求总是大于等于经济增长速度．我国现阶段的物质积累还处在一个比较基础的阶段，以我国现有经济水平开始实施全面的福利制度是困难的．但我国构建和谐社会的目标之一就是逐渐缩小贫富差距和城乡差距，实现社会公平．事实证明，由于社会保险和公共服务领域的信息不对称，政府主导下进行资源再分配的福利经济制度往往比个人和企业运转更为集约和有效．农村饮水安全工程是一项惠民利民的基础工程，获得安全的饮用水是人的基本权利．由政府制定福利措施，保护农民这个弱势群体的基本权利和利益，避免饮用水质不良的饮用水，降低与饮用水质有关的各类疾病的发生率，提高生活品质，是符合福利经济学基本原理的．

3农村饮水安全工程可持续管理模式探索

根据国内外对公共物品的研究，公共物品并不一定完全由政府提供．对于目前实施的农村饮水安全工程，政府可以作为投资与建设的主体，但并不需要仍作为工程运行管理的主体．政府部门的职责是加强对供水行业的指导、监督，提供相应服务，保障工程长期发挥效益．因此，组建供水公司，实行市场化运作、企业化经营，服务农村用水群众，即政府主导、社会参与是农村饮水安全工程运行管理的发展思路．根据这一指导思想，针对上文提及的3类供水工程分别构建可行的管理模式．

3.1区域一体化供水管理模式

3.1.1模式构建

本模式的基本思路是：县水利主管部门掌握各类农村供水工程的所有权，并将工程的经营权交由城乡一体化供水公司，由其负责区域内农村供水工程的运营和管理．由城乡一体化供水公司设立农村供水管理部，具体负责面向农村的供水工作，实行专业化管理、企业化运营，其职责包括直接管理乡镇供水服务站，维护区域内从水厂到乡镇的供水主干管网和增压站等供水设施．区域供水范围内以乡镇为单位，由农村供水管理部负责组织成立乡镇供水服务站，其职责为抄表到户、收取水费，并维护镇到村、村到户的供水管网．在这个管理体系中，水利主管部门不直接参与农村供水工程的运行与管理，只负责对其监督、指导，并提供必要的政策支持．乡镇一级成立乡镇农村供水监督委员会，监督乡镇供水服务站的运行与供水服务，该委员会由用水户代表、乡镇水利站代表和乡政府代表组成．

该模式的管理体系如图1所示．

图1　区域一体化供水管理模式体系图

3.1.2模式特点及适用条件

该模式特点为：①制水与供水分离；②所有权与经营权分离；③专业化管理与企业化经营；④乡镇政府、水利站与用水户参与监督．

其适用的条件如下：①实行区域供水范围内已完成了对原有镇村供水水厂的妥善处置，不存在产权问题；②有稳定的地表水源，水量可满足区域供水需求，水质符合GB3838的要求；③供水区域内农村居民居住相对集中；④工程建设投资较大，需要地方政府财政大力支持．

3.2区域供水延伸管理模式

3.2.1模式构建

本模式的基本思路是：由县政府、水利等相关部门组建城乡供水公司，或联合水务投资公司等共同组建城乡供水公司，负责水厂制水、水厂到乡镇的供水管网等镇以上供水工程的维护与管理；由各乡镇政府组建乡镇供水服务公司，负责乡镇增压站、镇到村及村到户供水管网等乡镇以下供水工程的维护管理，向用水户售水并提供相关服务．城乡供水公司将生产的成品水批发给乡镇供水服务公司，各乡镇供水服务公司在经过加压加氯后将水零售到户．各乡镇供水服务公司实行自主经营，独立核算，自负盈亏．在这个管理体系中，水利主管部门和乡镇水利站只负责农村饮水安全工程的建设，而不直接参与农村供水工程的运行与管理，只负责对城乡供水公司和各乡镇供水服务公司进行监督、指导，并提供必要的技术和政策支持．乡镇政府作为乡镇供水服务公司组建的责任主体，应做好对其管理和监督．

该模式的管理体系如图2所示．

图2　区域供水延伸管理模式体系图

3.2.2模式特点及适用条件

该模式的特点为：①集中制水、分级供水、批发售水；②明确工程经营权，实行分级管理；③专业化管理、企业化经营；④充分发挥乡镇政府职能作用．

其适用的条件如下：①实行区域供水延伸的地区已完成了对原有镇村供水水厂的妥善处置，不存在产权问题；②城乡供水公司供水能力富余，具有向农村延伸供水的能力，应优先考虑发展区域供水延伸；③区域供水实施中遇到阻力较大，困难较多时，宜考虑这一模式，充分发挥乡镇政府的积极作用，有助于工程的快速推进；④配套管网的铺设投资较大，需要各级政府财政的强力支持．

3.3镇村联网供水管理模式

3.3.1模式构建

针对村镇水厂用水户分散、规模较小等特点，确定本模式总体思路如下：采取县乡两级管理的形式．由县水行政主管部门批准成立隶属于水利(务)局的县级供水总公司，该公司实行企业化经营．县水行政主管部门将产权属于国家所有或集体所有的农村饮水安全工程委托给供水总公司经营管理，供水公司获得工程经营权．以乡镇为单位，依托水利站成立镇级供水分公司，镇级分公司为水利站的下设机构，同时接受县级供水总公司的监督与指导．县级供水总公司监督管理各分公司的经营管理行为，并向其提供工程技术、管理服务指导．乡镇供水分公司依托水利站的内容包括接受水利站的技术服务与指导，同时分公司工作人员主要从水利站中择优聘用，兼顾吸收有管理经验的水利站富余人员，充分利用基层水利站的力量．分公司负责管理各镇水厂，可采取直接管理与间接管理两种方式．其中间接管理主要是指对于条件允许的地区，镇级以下规模的水厂可以采取承包经营，此时乡镇供水分公司负责承包事宜，并监督控制承包行为．水利部门在协助、指导公司经营管理的同时，行使其行业监督职能．

该模式的管理体系如图3所示．

图3　镇村联网供水管理体系图

3.3.2模式特点及适用条件

该模式特点为：①实现所有权与经营权的分离；②营造“内部激励”机制；③强调政府监督职能；④发挥水利站管理优势；⑤提出合理开展承包经营，实现监督与管理的合理分工．

其适用条件如下：①供水工程产权为国家或集体所有；②农村饮水安全工程以村镇联网形式为主体的地区；③多以地下水为水源，短期内难以实现区域联网供水；④工程规模较小，运行成本较高，需要强化政府管理、获得政府协助才能维持运行；⑤承包经营的管理方式适用于水利站人员较少、工作任务较重的地区，以减轻水利站管理农村饮水安全工程的压力．

4结语

本文在苏北地区农村饮水安全工程现状普查和现状分析、运行管理存在问题总结基础上，从理论层面分析论证农村饮水安全工程的性质，提出政府主导、社会参与的运行管理指导思想．针对苏北地区3种不同的供水模式，从产权归属、运行管理、监督体系等角度提出相应的管理模式，这3种模式在试点地区已得到较好应用，取得良好的运行管理效果．因此本文所提出的3种模式可供各级水行政主管部门参考，为其制定相应政策提供支撑，以便更加科学、合理地实施饮水安全工程的运行管理，实现农村饮水安全工程的良性运行．

参考文献：

[1]陈菁，陈丹，代小平，等．基于效益评价的农村饮水安全工程管理体制研究[J]．三峡大学学报，自然科学版，2013，35(2)：1-5．

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[3]胡威．苏北农村饮水安全工程运行管理政策研究[D]．南京:河海大学，2009．

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[10] 蔡勇，刘敏昊，高见，等．江苏农村饮水安全现状分析及对策[J]．中国农村水利水电，2008(9)：76-78．

[责任编辑王康平]

收稿日期：2015-10-25

基金项目：国家自然科学基金项目(51079041);江苏水利科技重点项目(2011562822)；江苏省高校优势学科建设工程资助项目

通信作者：陈菁(1964-)，女，教授，博士，主要研究方向为农村水利管理．E-mail：chinsei@163.com

DOI：10.13393/j.cnki.issn.1672-948X.2016.01.003

中图分类号：TV674

文献标识码：A

文章编号：1672-948X(2016)01-0011-04

Study of Sustainable Management Mode of Rural Drinking Water Safety Project in Northern Jiangsu Province

Chen Jing1Wu Shuang1Hu Yang2Wang Dianhong3Sun Boming1

(1. Key Laboratory of Efficient Irrigation-Drainage and Agricultural Soil-Water Envionment in Southern China of Ministry of Education, College of Water Conservancy & Hydropower Engineering， Hohai Univ.， Nanjing 210098， China; 2. Nanjing Sanchahe River Estuary Sluice Management Office， Nanjing 210000， China; 3. Jiangsu Water Resources Department， Nanjing 210000， China)

AbstractThe management of rural drinking water safety project directly determines whether the national investment can play a benefit. Based on analyzing the current situation and existing problems of rural drinking water safety project in Northern Jiangsu province， the nature of rural drinking water safety engineering is analyzed and proved through theoretical analysis. This paper discusses the nature of rural drinking water safety engineering and the rationality of the government led-social participation in the operation management.

Keywordsrural drinking water safety project;operation management;quasi public goods;social welfare