美国学区制管理的体制及其启示

王悦 王雁

摘 要美国学区化管理已有近200年的历史，本文从美国学区布局、学区制机构设置和学区制资源配置三个方面介绍了美国学区化管理的概况，深入分析了美国学区制进程的发展给社会带来的利弊问题，并结合我国当前学区制改革现状，为我国学区制发展提出切实可行的发展建议。

学区制管理体制 学区制改革 启示

教育硬件设施和教师质量的不均衡分布导致我国义务教育水平发展失衡，进而引发了“择校热”“择班热”等问题。为从根源上解决我国义务教育发展不均衡的问题，中共中央十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：我国在义务教育阶段试行学区制改革。此后，我国多个地区进入学区制改革的“试水”阶段[1]。所谓学区制，就是将中小学按照一定的地理位置划分成不同学区进行分片式管理。在同一学区内的学校可以深入合作、相互结盟，通过横向合作使教师跨校交流、共同教研，打破了学校间的壁垒，从而在中心拉动、以强带弱的策略下实现教育均衡发展；通过纵向合作可以延长教育生态链，使义务教育更加系统化和立体化。目前，我国学区制改革正处于探索阶段，积极借鉴美国学区管理经验，对推动我国学区制改革具有重要意义。

一、美国学区的布局

1.美国学区的布局

美国学区的划分多由历史原因形成，没有统一的标准。本世纪初，美国共有15000多个学区[2]，在不同学区中，学校的数量有较大差异，规模大的学区有上百所学校，规模小的学区只有一所甚至没有学校，因此身处该学区的学生要到临近学区上学。19世纪末期，为平衡各学区学校的数量和办学质量，学区间开始进行大规模的合并、重组，随之带来了学校的合并与重组。在这一时期，学区改革者受工业革命“规模效益”的影响，认为规模大的学校不但可以为学生提供更好的教学设备、丰富的教学活动，还可以集中教师资源，减低生均费用[3]。然而，以平衡学区间教育差距、增强学校办学质量为目的的学区、学校合并却没有带来良好的效益。在教育经费上，政府不但没有像预想的那样节省开支，反而因大量购买设备、发放学生交通补贴、发放管理人员工资等增加了财政拨款[4]。在教学质量上，虽然学区或学校的合并、重组使师资水平整体上有了一定提高，可学生的学业成绩不但没有提高，反而出现辍学率增加、校园暴力事件增多等问题。分析其原因可能与学生的家庭经济状况有关，合并学区或学校的地区大多是农村地区。有研究显示：在大规模的学校中，贫穷与学习成绩不佳之间的关系会强化十倍左右[5]。所以对于经济条件较为落后的农村，学校的规模越大学生的成绩越差，而在规模较小的学校，学生被关注程度增加，师生交流次数增多，降低了贫穷因素对学生学习的不良影响。

2.对我国学区布局的启示

2015年，中国教育在线对中国近20年的教育数据进行整理后发布了《2015年基础教育发展调查报告》。报告数据显示，我国小学学校数量从1997年至2014年减少了43万所，整体降幅达68%。初中学校由2001年的6.6万所降至2014年的5.3万所[6]。同样面临着中小学布局调整问题的我们，应该汲取美国的经验，合理规划，找到优化学区布局方案的捷径。

（1）优化学区内部划分

美国学区的划分多是由历史原因形成，导致各学区内学校数量、质量有较大差异。所以，在我国学区划分时要综合考虑多种因素，如地区的经济发展水平、学校数量、教师质量等等，实现各学区内学校强弱搭配、硬件资源均衡分布。

农村一直是教育质量薄弱地区，美国农村地区学校合并的举措并未取得良好效果，其可能的原因之一是将同一水平的学校相合并。笔者认为，如果学区布局调整时仍然将农村囿于自己的圈子内，不但无法打破城乡教育质量现状，反而会拉大城乡教育质量的差距，因此，我国在学区布局调整时如果能将临近农村的城市学区与农村学区合并，让城市学区起到中心拉动作用，使学区内部升级，将会提高农村的教育质量水平。

为了不断推进学区各学校间的积极影响，我们要有“动态学区”的观念。各学区经过年复一年的发展，有的学区由弱变强，有的学区可能没有明显变化。因此，为了保障各个学校教学质量的提升，我们可以每隔几年对学区布局重新调整，保持学区持久的活力。

（2）积极提高小型学校办学质量

美国在学区布局调整过程中，大规模融合小型学校的措施不但没有提高学校升学率，反而出现了辍学率升高、暴力事件增加等问题，进一步加大了贫富家庭学生的学业成就差距。由此可见，一味地追求“规模效益”并未给学校和学生带来真正的益处，尤其在贫困地区。小规模学校具有其独特的优势，如利于教师个别化指导、便于增进生生及师生间的情感交流等。如果学校在积极发挥其优势的基础上，将工作重心转变为提高教师教育教学水平，这些学校同样会具有很好的办学效益。

二、美国学区制的机构设置

1.美国学区制的机构设置

学区是州的最基层教育行政单位，直接负责管理学校事务，也是学生上学的区域单位[8]。学区的机构主要由学区教育委员会、学区教育局、督学和基层学校组成。

学区教育委员会是民主参与基层管理的单位之一，美国学区教育委员会成员由当地居民选举产生，一般由3～9人组成，任期2～6年。在委员会成员中有一定比例的非教育行业人员，这极有利于教育界与其他行业的沟通[9]。这些委员会成员都是兼职的，一般无薪酬。学区委员会拥有相对独立的财政权、人事权、课程权等，具有如下职能：第一，征收地方教育经费并做出预算；第二，规划学区内教育发展，制定教育政策与计划；第三，监管地方中小学教育，裁决教育纠纷；第四，具有人事管理权，可甄选、聘用学区内学校教育人员；第五，对外宣传教育信息，使学区内居民了解学区教育状况[10]。

学区教育委员会的执行机构是学区教育局。教育局主要负责收集、分析学区内各级学校的数据，上交学区委员会以便他们调整教育计划、制定教育政策。

学区督学是学校教育委员会的首席执行官，同时也是卓越的教育建议者，扮演学校管理者的角色，督学要积极推进学校改革发展，是学校管理领导成员[11]。

2.对我国学区制机构设置的启示

目前，我国的学区制管理模式多样化。北京已有3～4种学区制管理体制，东城区不设立专职的学区管理机构，而是采用校际联盟的方式使学区内各学校轮流管理学区教育事务，建立校长“轮值主席制”。朝阳、海淀在学区内建立独立的教育管理机构，成为区教委与学校间沟通的桥梁，建立“区-学区-学校”三级管理模式[12]。目前，我国的学区制管理模式还处于探索阶段，管理模式的多样化有利于我们逐步摸清不同模式的利弊，但在学区制管理的初级阶段，我国存在着一些诸如学区职能难以界定、学区管理难以开放等难题。积极借鉴美国较为成熟的学区化管理体制可以对我国目前的体制进行完善，具有一定的现实意义。

（1）明确学区各层管理机构和行政人员的权责

美国各级教育机关的职能详实明确，各层级机构间的职能环环相扣、承上启下，不冲突、不重叠，大大提高了机构管理的效率和劳动力使用价值。同样，对于我国学区的各部门，应该有明确的条文规定其职责和权力。尤其是在原有的行政结构基础上整合改建新的机构时，原有的工作人员很容易模糊自己的权责。如北京东城区将教委部分工作的主要负责人安排到学区担任管理委员会主任；将中小学校长轮流赋予“学区长”的职衔；将一些办公室合并为学区管理机构等。在这种情况下要避免学区的职能与其他行政管理科室重叠，明确机构人员新的权责以避免机构运行效率低、机构及工作人员空设等问题。

（2）美国的学区具有相对独立的权力

美国学区委员会虽然受州政府的管制，但是在不违背上级教育部门的教育政策和要求下，具有相对独立的人事权、财政权、课程权，能够全权管理学区内的教育事务。

在我国学区化管理改革中，赋予学区一定的权力才能使其能动地改善目前教育中存在的弊端。如赋予其人事权可以让学区自由调度内部的教师，加强优质师资流动；赋予其财政权可以让学区自行拟定学校预算以开展各种研讨活动等。如果不赋予学区一定的权力却又要学区自己对其教育质量负责，则会使学区领导班子处于“心有余百力不足”的艰难处境。同时要注意在赋予学区权力时要尽量集中权力，避免出现权力下放过于分散以致难以监管的情况，阻碍教育整体布局的进展。

（3）积极吸纳社会力量共同促进学区发展

通过居民选举使具有高度的责任心、从事不同工作领域的社会人士作为学区教育委员会成员为学区制管理带来诸多益处，突出体现在以下三大方面：第一，不同学科背景的社会人士都有自己的“一技之长”，他们不同的视角可以为学区的教育决策提出更为科学、全面的建议；第二，教育部门之外的社会人士参与到学区的各种事务中，使学区权力的行使更加公开透明化，便于受社会各界人士监督；第三，学区内不同工作领域人员的参与，加强了教育与社会各行各业的联系，便于社会为学生提供更多教育支持。同时，也使教育的发展与其他行业相辅相成，促进了教育与其他领域的整体发展。

（4）工作人员在竞争中促进学区的良性运作

美国学区教育委员会成员通过居民民主选举的方式产生，在这种竞争机制中选拔出来的教育委员会成员有一定的社会影响力，有利于推动教育政策实施，这在一定程度上提高了教育委员会的团队质量。同样的，在我国进行学区化管理时也可以运用选举的方式让工作人员竞争上岗，如用竞选“学区长”的方式代替校长“轮流主席制”。通过民主选举、竞争上岗可以使学区领导对自己的职权有更加清晰的认识，提高责任感。

三、美国学区的资源配置

1.美国学区的资源配置

由于美国各地区的经济文化发展水平不同，导致不同学区的基础教育水平也存在着巨大差异。美国各学区的教育资源分配比由联邦政府在收集、分析全国教育信息后做出决定。美国经济机会署倡导在全国范围内实行“补偿教育”方案，对教育水平发展落后地区提供更多的教育经济补贴，并努力改善其办学条件，以便提高其办学质量[13]。在教师资源配置方面，美国联邦政府做出了两个重大举措：首先，他们注重缩小不同地区之间教师的待遇差距，为任教于办学薄弱学校和边远学校的教师提供一定的优惠政策和财政补助，吸引优秀教师到学校任教；其次，美国“人才流动激励”（TTI）基于薄弱学校实际需求和教师自愿的原则，实现“输入校”和“输出校”之间的供求匹配，推动全国范围内的优秀教师流动，实现优质教师资源的共享[14]。

对于平衡优质教学资源，不仅联邦政府采取了一系列的措施，各学区也做出了相应举措。学区通过建立网络资源共享平台，将优质课程进行学区内共享，统一教学质量标准，使每位学生均有机会享受到优质的课程资源[15]。在教育设备的配置上，学区内各学校也秉持着“不求所有、但求所用”的资源共享原则，将学校资产变为学区资产。

2.对我国学区资源配置的启示

（1）建立教师流动机制

与硬件设施的均衡相比，教师、校长等软实力的均衡对教学质量的提高更有意义。美国通过“人才流动激励”政策的推行对学生学习结果产生了持久的影响，具体体现在两方面：一方面，高质量教师将其丰富的教学经验传授于薄弱学校教师，提高了学校整体教学水平，增加了薄弱学校优秀教师比重；另一方面，高质量教师通过带领学校积极进行课程改革与建设、调整教学评价体系等，对学生学习成绩的提高产生了长期的积极影响。

由此可见，建立教师流动机制对平衡我国教师质量具有重要的意义。笔者认为，要想让教师自愿到学区内甚至学区外的学校授课，得先建立人性化的保障制度，如教师保持原校的编制、制定全国统一工资标准等等；也可以建立奖励机制，如与职称评定和职务晋升相挂钩。有了有效的保障机制或者奖励机制，教师才能无后顾之忧地到薄弱学校授课。同时，也要实行校长在学区内和跨学区的轮换制，将“学区负责制”认识贯彻到学校管理工作中。通过建立教师流动机制，使优秀师资力量在全国范围内流动才能真正激发教师队伍的活力，带动薄弱学校教师成长。

（2）加大向教育薄弱地区的经费输出

美国义务教育财政拨款的原则从注重经费平等分配过渡到注重资源平均分配，这意味着财政拨款虽然因地区办学水平的差异不再“公平”，但软硬件教育资源分配实现了真正的公平[16]。我国的义务教育财政拨款原则也应遵循这个基本轨迹。我国教育水平低下的地区无论在硬件条件还是师资力量上都明显落后于发达地区，因此，在这种教育发展水平不均衡的条件下，要达到缩小地区间教育水平差距的目的，就不能再以“公平”的方式划拨教育经费。国家可以借助大数据技术，了解不同地区的教育资源分布情况，找出资源贫乏区并输入大量的优质教育资源用于改善校舍环境、建立基础设施。另一方面，为了使各地区的师资力量均衡发展，不能仅仅依靠教师流动机制对学校的支持，更要激活学校本身的教育资源存量，运用教育经费使教师接受更多的培训、增加进修的机会，提高学校领导班子和教师的专业素质，从而最终实现义务教育质量的均衡发展。

无论是从我国国民社会经济发展水平来看，还是从教育发展现状来看，学区制改革都有其存在的必要和价值，即通过学区制改革最终达到为学生提供公平、优质的学习平台的目的。虽然我国的学区制改革仍在探索阶段，但是只要不断完善学区制管理制度、坚持不懈地推进改革，教育均衡发展的目标终会实现。

参考文献

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【责任编辑 郑雪凌】