当前城市文化政策的实践考察与问题反思

郑崇选

摘要：近年来，城市文化政策成为公共政策制定和出台的热点领域，在增强城市竞争力、提升城市文化多样性、保障基本文化民生、促进城市动力转型方面发挥了积极作用，但与公共政策制定的规范性、合理性、科学性、公共性的要求还有一定的差距。从最终目的诉求来看，城市文化政策与国家文化政策是高度吻合的，但是在文化发展的具体领域及各个城市的发展阶段，城市文化政策的制定和出台又有其独特的功能和目标诉求。因此，我们要准确把握当前城市文化政策实施过程中的诸多问题，在城市文化的规律性与公共政策的科学性的充分结合中，探索出一整套切实可行且科学合理的城市文化政策的运行机制。

关键词：城市文化 公共政策 文化权益 统筹协调

近年来，城市文化政策的制定和出台成为很多城市管理者的重要手段。尽管对于文化发展的深层功能还未有深入的理解，特别是在一些城市主政者的内心深处，文化依旧是可有可无的点缀，但随着文化发展在国家层面的重视，文化政策在国家文化治理体系中占据了重要的位置。中央层面的推动是城市文化政策大量出台的最大推动力量，各级各类城市纷纷一拥而上，根据各地具体的文化资源和文化愿景，制定和出台了大量区域性的文化政策。从促进城市文化的繁荣发展以及城市可持续发展的角度来考量，当前的城市文化政策产生了积极的推动作用，但也出现了诸多值得反思的问题，必须引起我们的高度重视。

一、城市文化政策的功能诉求

文化政策的出现由来已久，西方现代民族国家构建过程中，政府社会文化职能的行使必然会带来文化政策的高度关注。联合国教科文组织在1967年召开了“24国文化圆桌会议”，在此会议上首次给文化政策做了一个“最低限度的定义”，指出“文化政策应该是指一个社会为了迎合某些文化需求，通过该时期可以取得的物质资源和人力资源的最优化调动，而制定的有意义、特定的措施，以及干预的或不干预的行动总和。”①此类定义方式是从比较中立的角度强调了文化政策干预的动力来源，而较少涉及文化政策的意识形态倡扬的功能，虽然比较客观，但与各个国家文化政策制定的出发点不相适应。我国学者胡惠林则认为，“文化政策是文化的政治表现形态，是国家形态下人类有意识的、自觉的文化统治行为和文化政治行为，反映的是一定阶级的文化权益、愿望、要求和目的，体现的是国家的文化意志”②。因此，从国家治理的层面来考量文化政策的主要功能，其主要维度应该表现在国家文化安全、统治者的意志、民族文化多样性保护、人民基本文化权益维护等几个方面。

城市文化政策是特定国家文化政策的具体实施形态，其主要内容必然要符合国家文化政策的基本框架。从最终目的诉求来看，城市文化政策与国家文化政策是高度吻合的，但是在文化发展的具体领域及城市的各个发展阶段，城市文化政策的制定和出台又有其独特的功能和目标诉求，主要表现在以下几个方面：

（一）增强城市整体竞争力

从全球范围内各国发展的最新动态来看，国与国之间实力的竞争更多时候转化为城市实力的竞争，特别是一些在区域发展具有重要战略功能的节点城市，比如像京沪港台这样的国际大都市，更是在国家的未来发展中承担了重大的历史使命，因此，如何在新的全球格局中不断提升城市的竞争力，成为国家之间重要的战略布局。“近十多年来，构建文化政策体系之所以进入各国政府议程并放置到战略地位，是与文化政策的综合性特征有关系的。”③城市文化政策的出台，很多时候，并不是单纯为了城市的文化发展，而是与经济社会的整体考虑紧密相关。不同的城市制定不同的文化政策，直接的目的是为了定义某个城市独特的文化属性，从而在城市的竞争格局中增加自身的独特性，提升城市的竞争实力。

（二）提升城市文化多样性

随着经济全球化进程的加快，在日益增强的全球性文化流动中，大都市之间无论是城市环境、人文景观、生活方式，还是其留给人们的想象空间，都越来越相似。也就是说，当代都市文化呈现出同质化倾向。这一倾向与都市文化后现代转向中形成的消费特征紧紧结合在一起，麦当劳快餐、好莱坞电影、假日酒店、shoppingmall、迪斯尼式的主题公园等成了当代都市文化的通用符码，文化资本、文化人才、文化产品等大规模的广泛流动，文化发展理念和文化政策制定上的相互影响，使国际大都市之间的差别已经远远小于其与本国一般城市之间的差别，这在上海这座城市表现得特别明显。从文化建设的表层看，我们几乎分辨不出上海和纽约究竟有什么区别。基于这样的背景，如何保持城市文化多样性的发展，最大程度地保存在地文化的丰富性，就成为不同城市的政府部门制定文化政策的一个很重要的出发点。

（三）保障城市居民基本文化民生

城市文化政策作为城市政府部门履行公共职能的重要方式，其最基本的任务就是要满足城市居民不断增长的精神文化需求。我国城市化进程的加速，使城市的人口结构发生了巨大的变化，特别是在经济相对发达、体量较大的城市，外来人口已经成为城市人口结构中非常重要的组成部分。如何在人口结构发生巨大变化的条件下，提供与特定城市经济社会发展相适应的基本公共文化服务，是城市公共文化政策制定的首要出发点。以上海为例，在相关领域的城市文化政策中就提出“切实促进基本公共文化服务标准化、均等化，保障公共文化服务的公益性质，充分发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的重要功能”④，对文化政策在保障居民文化权益的目标做出了明确的规定。

（四）促进城市发展动力转型

当前很多城市都进入到城市转型发展的新阶段，亟需实现从投资驱动向创新驱动的转变，文化的发展将在这个转型过程发展中发挥关键的作用，文化的经济功能逐步被认同、发现和推动。文化创意产业既属于第三产业的核心业态，同时又能带来巨大的经济效益，其巨大的发展潜力为各级城市政府所看重。因此，在推进产业结构转型和城市发展动力转型过程中，文化创意产业逐渐被城市文化政策制定者所重视。以文化发展为契机，借助大量经济社会资源的整合和优化，从而达到城市经济实力的增长，且不用承担经济发展所带来的破坏生态环境的代价。如此丰厚的收益，让很多城市主政者对出台相关的文化政策趋之若鹜。

二、城市文化政策的背景及维度

基于这几个因素的强力推动，城市文化政策开始成为城市公共政策制定的新的趋向，在国家文化建设顶层设计日益完善，包括各类文化政策频繁出台的基础上，各个城市都在陆续出台制定各领域的文化政策，包括公共文化服务政策、文化遗产政策及文化经济政策等几个方面。

（一）公共文化服务政策

从政府本身的功能来看，公共文化服务是政府文化政策的核心所在，其最终目的是为了保障人民群众的基本文化权益，满足基本的文化需求。2005年11月，党的十六届五中全会第一次明确提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年1月，《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中把“逐步构建公共文化服务体系”，作为深化文化体制改革的重要任务。2015年1月，中办、国办出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，进一步把构建“现代公共文化服务体系”作为国家层面的文化战略。从计划经济体制条件下的文化事业体制到当前市场经济体制条件下的公共文化服务体系建设，期间的转变更多体现在政府发挥公共文化服务的职能，以及运行的体制机制。在新的条件下，为了贯彻中央频繁出台的关于公共文化服务体系的文化政策，各个城市的政府大都根据各地的实际情况出台了具体的实施意见，如上海、北京等城市出台的贯彻《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的实施意见。同时，一些城市的政府根据公共文化服务体系建设中的设施、机构、发展重点等重要任务，制定专项的公共文化服务政策，如图书馆、博物馆、社会力量参与公共文化服务建设等。公共文化服务政策与文化事业体制背景下的文化政策最为显著的特点，就是从政府单一的管办合一到多元主体参与的管办分离。社会力量的充分参与虽未在公共文化服务的政府供给中得到充分的体现，但在相关城市文化政策的具体文本中却都有较为明确的强调。

（二）文化遗产政策

中国城市化进程的突飞猛进以及对于现代化新城区的盲目追逐，推动城市更新和旧区改造成为中国城市建设的主要任务。在经济增长和城市规模扩张的驱动下，城市的现代化建设与历史文化遗产的保护形成了很大的冲突。当前的社会文化语境尽管初步形成了文化遗产保护的基本理念，但在政府官员政绩冲动、商人逐利、市场拉动以及城市居民对于现代城市生活的追求等多种力量的合力下，城市历史文化遗产的保护依旧处于非常尴尬的境况，“建设性破坏”多有发生。近年来，随着城市发展理念的转变，城市的历史文化资源得到了更多的重视，各类城市文化遗产的保护政策相继出台。当前的城市文化遗产政策主要内容是对城市固态文化遗产和非物质文化遗产的保护，除贯彻中央关于文化遗产保护的政策之外，一些城市也制定了与自身区域特征相符的遗产保护地方规范，如上海在2015年通过的《上海市非物质文化遗产条例》，为非物质文化遗产保护工作提供了制度化、规范化保障。

（三）文化产业政策

文化产业政策是文化政策制定最为活跃的部分，从中央到地方，从特大城市到小县城，大力发展文化产业正在成为各级政府的施政重点。无论有没有发展文化产业的资源和优势，中国的大小城市都开始制定推动文化产业发展的各类政策。考量当前城市对于发展文化产业的巨大需求，其背后的决定力量是文化产业的经济功能，文化产业不仅属于城市文化发展的范畴，同时，也可以借助文化发展之名，推动一个城市的产业结构转型和经济体量增长。“文化搭台，经济唱戏”之说虽然已被研究者和政府官员在理念认识上予以抛弃，但依旧是各级城市政府出台文化产业政策的“隐形之手”。城市的文化产业政策主要呈现为几种形态：一是文化产业发展扶持资金的设立，政府对具有发展潜力的产业项目进行一定的资金扶持，培育新兴的文化产业形态；二是特定行业领域的产业发展政策，如电影、动漫、网络游戏、数字出版等；三是文化产业和其他产业融合发展的政策，如文化产业和商业、金融、科技、旅游、农业、体育等领域的融合发展；四是某一城市整体和宏观的文化产业规划，对某一时段的城市文化产业的发展进行全景式的部署和展望。到2015年底，包括党中央重要会议对文化产业发展所做的相关部署，国务院各部委出台的一系列宏观的产业发展政策及各级城市制定的具体实施办法和地方政策，多达数百项，构成了一个庞大而复杂的文化产业政策体系。

三、当前城市文化政策存在的主要问题

城市文化政策的制定需要回应和解决当下城市发展过程中所面临的诸多问题，如城市发展方式的转型、城市文化传统的保护、城市公共文化服务的完善等，从对一些城市文化政策的施政效果的横向考察中，我们可以看到，相关文化政策的出台和实施确实对各个城市的文化建设起到了很大的助推作用，但同时也可以看到目前的城市文化政策还存在很多问题，与公共政策制定的规范性、合理性、科学性、公共性的要求还有一定的差距。主要表现在以下几个方面：

（一）文化政策制定和实施的统筹协调性不够，政出多门、封闭运行现象严重

传统的城市发展模式是围绕经济体量增长和社会稳定来组织的，没有形成整体的文化发展视角，也就是以文化规划整合各类社会发展资源，文化的功能和发挥的作用没有得到政府层面的广泛认同。虽然近几年从中央到地方，对文化的重视程度提高了很多，但是在实际的工作运行中，因为政绩考核机制的深刻影响，文化的边缘化依旧是一个客观的存在。在这样的背景下，文化政策的出台和实施很多时候只是在文化宣传系统内运行，没有在城市的发展中产生整体的影响，这就是为什么很多文化政策在具体的实施中得不到具体落实的内在原因。有些学者称之为文化体制的“空转”，指出一方面是文化系统全国范围内的建设热潮，每个具体的文化工作者都在这个热潮中疲于应付，但带来的结果却并不尽如人意，人民群众的文化满意度并没有实质性的提升，文化发展对经济社会的内在影响并没有达到预期的效果。文化政策统筹协调性不够的另外一个明显的表现就是政出多门，不同的政府文化部门有时会制定内容相近或有重合内容的政策条款，这就使政策内容之间往往失去功能均衡以及操作协调，有时甚至会产生政策主体之间的所指冲突，导致文化政策实施过程中的混乱局面。

（二）文化政策的制定过于注重工具性的维度，对价值维度考虑不够

文化建设和文化发展有其自身的运行规律，我们不能用发展经济的方式去推动文化的发展，也不能以发展经济的思维去制定城市的文化政策。但是，受长期经济发展模式的影响和对固有发展路径的依赖，在具体城市文化政策的制定过程中，往往以短期的经济效益以及对城市GDP的拉动为考量的主要依据，以发展经济的方式制定的文化政策，热衷于具体的项目、设施、工程、基地等物质形态的建设，热衷于对能够马上带来经济效益的文化产业的推进，对文化政策的社会效益的发挥及社会整合功能的发挥却重视不够。文化政策作为一种重要的公共政策形态，与其他公共政策的一个最为显著的差异就是，文化政策的制定和实施要对社会主义核心价值观的倡扬和社会阶层的整合发挥主要的作用。当前的城市文化政策在价值维度的考量方面，还有很多欠缺，对短期经济效益或社会稳定的关注成为政策制定的主要出发点，这就使得当前城市文化政策在社会主义核心价值观的倡扬和社会阶层的整合方面，发挥的功能还未能得到充分的体现。

（三）政府主导性强，缺乏有效广泛的社会参与，受众对于文化政策的认同度和知晓率较低

城市文化政策是公共性极强的政策形态，它的制定机制对科学性和合理性方面有严格的要求，由于受以政府为主导的文化管理体制的内在影响和制约，很多城市的文化政策大多是中央政策的具体执行方案，如“实施办法”、“办法”、“细则”等，或者是相关政府主管部门的个体意志，在制定过程中没有经过社会各个层面充分的意见参与，特别是社会公众的参与更是不足，无论是在参与的渠道和参与的程序，都还没有建立行之有效的办法和机制。公众参与不足的直接后果就是城市文化政策没有和城市文化发展的实际状况充分结合，现实性和可操作性受到很大的影响，一些公共文化产品的供给与人民群众的实际需求脱节，虽然有政策保障基础上的大量文化惠民的举措，但人民群众的实际满意度却没有明显的提升，对于各种文化政策基本内涵和内容都缺乏广泛的认知度，人民群众对自己所应享受到的文化权益没有明确的意识，与经济、社会政策相对比，存在很大的差距。

（四）文化政策实施的效果缺乏有效的评估

城市文化政策制定基本都是为了解决城市文化发展过程中的具体问题而产生的，因此具有特定时限的约束。当某项文化政策已经达到其预定的目标，或者是与政策对象、时代发展不相适应时，就需要及时终止，这就需要客观评估环节的介入，对文化政策的实施效果有一个全面的评价。但目前的文化政策在实施过程中，基本都缺乏有效的第三方评估环节，政策实施产生的影响没有充分的反馈。这就导致有些文化政策虽然有明显的漏洞，但依旧在现实中运行，不仅没能促进文化建设，相反会带来负面的影响。另外，政策的实施过程也缺乏第三方评估的介入，没有建立起文化政策不断改进和完善的有效机制。

四、城市文化政策健康发展的相关思考

城市文化政策的制定和实施是一个复杂的系统工程，不仅包含了丰富的理论问题，如文化政策的主体和客体、文化政策的选择、文化政策的执行、文化政策的终止、文化政策的评估等，同时更为重要的是要涉及具体工作部门的文化实践，其最终目的是要推动城市文化的繁荣发展，满足城市居民多样性的精神文化需求。作为当代中国经济社会建设的主体单元，城市文化的健康发展事关中国优秀文化的传承和发扬，城市文化政策的制定与出台是城市文化建设最为具体的保障和推动，我们应该在城市文化的规律性与公共政策的科学性的充分结合中，探索出一整套切实可行且科学合理的城市文化政策的运行机制。

（一）高度重视文化发展的自身规律

只有对文化怀有健全的心态，把文化当成文化对待，才能有文化的健康发展。科学发展观是以人为本的发展观念，我们不能一谈到科学发展就简单地指向经济建设，文化建设同样要遵循科学发展的道路，文化发展的最终目的不是为了追逐更多经济利益的工具，而是体现了人自身的发展，它是一定社会形态中人的生活方式的具体表现。文化作为人类精神价值的体现，其基本功能在于满足人的精神文化需求，从而促进人的全面发展。我们要大力加强城市文化建设，出发点和落脚点都应该是人本身，从这个角度来讲，文化建设本身就是目的而非手段。在具体城市文化政策的制定过程中，要把对于文化理念的科学认识渗透其中，并且表现在具体的政策文本中，要抛弃短视和工具论的狭隘眼界，从城市文化的长远发展来考虑每一项文化政策的出台。

（二）建立城市文化政策的统筹协调机制

实现某一城市的可持续健康发展，必须要坚持经济建设、政治建设、社会建设、生态建设和文化建设的协同推进，要改变文化建设在文化宣传系统内部封闭运行的老套路，改变就文化抓文化的狭隘思路，把文化的大发展大繁荣放在全局的视野中加以思考和定位，更加主动地联起手来，发挥各方优势，各个部门通力合作，共同推进文化发展。城市文化政策的制定不能仅仅是文化部门的意志体现，而应该是各个相关领域都应该充分介入的重要工作，充分发挥政府各个部门的力量。近年来，随着对文化政策理解的深入，很多城市都已经充分注意到在具体文化政策推进过程中建立统筹协调机制的重要性。如上海市公共文化服务工作协调小组的设立就是一个很好的案例，协调小组由与上海市公共文化服务工作相关的17家单位组成，每一项上海的公共文化服务政策的出台，都是由这17家单位共同参与制定和实施的全过程，还设立专门的监督评估机制，实施监督政策的运行情况。协调机制的建立大大减少了文化政策的“空转”局面，在各方力量的协同努力下，增强了文化政策的实施效果，同时也很好地避免了“政出多门”的混乱与冲突。

（三）提升城市文化政策制定的开放性

城市文化政策的制定虽然是由具体的文化行政部门牵头实施的，但政策的落实对象却是广大的城市居民，如果不能充分反映和提炼各个城市群体的文化诉求，而仅仅代表某一部门或者是某些群体的文化利益，这样的文化政策就谈不上科学、合理。根源在于中国政府机构的特殊运作机制，文化政策的制定一般是遵循自上而下的单向逻辑，一般先有党中央、国务院下发通知和意见，然后由各地政府部门制定具体的实施意见予以落实；如果是某一城市单独制定的文化政策，一般也是由市委先提出指导意见，然后让市政府的相关政府部门具体落实。这种自上而下的政策制定机制，虽然也会有一定范围的城市居民参与意见的反馈，但大多是在政策文本基本确定的前提下，临时组织几场群众意见的征询会议，在形式上虽然完成了政策制定的过程要求，无法真正体现政策制定的开放性。提高城市文化政策制定开放性的关键是要建立符合现代文化建设理念的文化治理机制，鼓励和引导各类社会主体参与各类文化建设，包括文化政策制定，建立各种有效的公众参与机制，使自上而下的行政主导逐步转变为自下而上的多方合力。只有这样，不仅文化政策的制定能够实现多元包容的开放性，其他重要的文化工作也都可以最大程度地提升公众的参与度，真正实现文化发展的共建共享。

（四）加强城市文化政策的过程监管和效果评估

过程监管是为了保障文化政策的实施过程不偏离正确方向，效果评估则是为了全面检查文化政策的实施是否达到了设定的预期目标，这两个环节对于城市文化政策的具体落实非常重要，却也是我们经常忽视的两个方面。要积极引入第三方独立机构进行监管和评估的有效机制，对城市文化政策实施的全过程进行跟踪，及时发现政策实施过程中出现的问题，根据对问题的集中梳理结果，提出更为科学的实施路径和措施。在效果评估的环节，要着重加强政策实施对象满意度的综合考察，通过设置合理和具有操作性的调研问卷，准确反馈城市居民的文化满意度，以便作为具体文化政策是否继续实施或者中止的重要依据。具体的城市文化政策都是某一时段城市文化发展的产物，因此，要在政策发挥作用的期限内，对其施政过程和施政效果进行客观的评估，这种评估不仅可以考察文化政策的效益发挥情况，同时也可以为政策时效过期之后的继续完善或者是停止执行提供较为准确的依据，避免文化政策的“为制定而制定”或者制定之后的一劳永逸。

（五）充分尊重城市独特的文化传统和文化禀赋

城市文化政策是对某一特定城市文化发展的制度安排，是政府部门有所为有所不为的价值选择，同时也代表了广大城市居民的文化诉求和文化愿景。因此，城市文化政策的制定和实施一定要立足于在地的文化资源和文化传统，不能为了体量和规模意义上的文化大发展大繁荣而去制定脱离城市发展阶段和发展实际的“泡沫”式文化政策，割裂城市发展的历史文脉，损害城市文化多样性的发展。很多城市不顾自身的文化境况，盲目或匆忙地用文化政策去鼓励文化地产、网络游戏、数字动漫、电影产业等热门的文化项目，不仅没有带来城市文化的繁荣发展，相反因为文化产品供给端的粗制滥造和同质化，导致很多城市文化政策和文化项目成为烂尾工程。当前，我们的城市文化政策迫切需要树立自身的文化自信，抛弃盲目追求西方理念和文化的简单逻辑，回到每一个具体的城市本身，认真梳理每个城市独特的历史文脉，以最大的诚心和敬意做好优秀文化的保护和传承工作。只有每个城市都“留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因”，“结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外梳理形象，对内凝聚人心”⑤，才能不断提升中国的文化软实力，最终实现社会主义文化强国的建设目标。

注释：

①何志平、陈云根：《文化政策与香港传承》，中华书局，2008年版，第65页。

②胡惠林：《文化政策学》，上海文艺出版社，2003年版，第1～4页。

③任珺：《跨域视角下的文化政策研究》，社会科学文献出版社，2014年版，第18页。

④上海市委办公厅、市政府办公厅：《上海市贯彻<关于加快构建现代公共文化服务体系的意见>的实施意见》。

⑤2015年12月20日《中央城市工作会议公报》。

责任编辑：王 缙