中央企业境外安全风险管理制度体系建设经验剖析

宋志娇

（中央民族大学经济学院，北京 100081）

中央企业境外安全风险管理制度体系建设经验剖析

宋志娇

（中央民族大学经济学院，北京 100081）

中央企业在国际化经营的十几年历程中，不断探索形成了一些行之有效的境外安全风险管理办法。本文通过总结中央企业境外安全管理制度、安保制度、员工选派制度、突发事件应急制度、社会安全审核制度等方面的建设经验，为境外安保体系的建设提供借鉴。

中央企业；境外安全； 制度

中央企业境外安全风险管理的制度体系，是指为保障境外机构和人员的生命财产安全，制定的涵盖风险评估与控制、安全培训、安保配备、疾病防治、出行安全、应急管理、保险保障和审计监督、利益相关方关系处理等方面内容的一系列境外企业安全管理标准规范、指导意见、规章制度、体制与运行机制等管理体系的总和。

国际安全形势复杂多变，境外安保风险管理为世界各国所普遍关注。完善的制度体系对于企业和员工来说都具有极其重要的作用，境外项目规章制度是境外项目管理的重要手段，可以保障境外项目安全、有序运作，并调节境外项目内部人际关系、利益关系，将境外项目内外矛盾降低到最低限度。具体制度体系建设包含如下几个方面：

一、集团公司明确制度要求

中央企业认真学习、深入贯彻国家部委关于境外中国公民和机构安全保护工作的各项政策和措施，高度重视海外项目员工生命和资产安全，明确提出了“以人为本，预防为主，员工生命安全高于一切”、“不安全不投标、不安全不建设、不安全不生产”、“不以牺牲员工利益换取企业的发展”、“决不要带血的利润”［1］等安全理念。要求境外安全管理相关单位坚持“预防为主”工作原则，全力推动并严格要求抓好防恐安全管理责任落实、社会安全管理体系建设、海外员工防恐安全培训、项目安保投入和应急反应机制优化等重点工作。

如中国石油天然气集团党组成员在海外项目调研时，把安全工作作为首要议题，并深入项目现场检查指导。在党组的高度重视和坚强领导下，所属各单位坚决贯彻落实集团公司要求，切实采取各种措施保障员工安全。

中国远洋海运集团高度重视海外企业安保制度建设，早在10年前就制定了相关境外企业安全管理规章制度，且领导担任安保机构的主要成员。该集团高度重视船舶防海盗工作，认真贯彻“预防为主，防反结合，坚拒海盗于船舷之外”的指导思想，坚持“立足自身、以我为主、自防自救”的原则，加大对重点航线和重点船舶的跟踪监控，督导船舶落实“早准备、早发现、早预警、早处置”的“四早”措施。

中国交通建设集团有限公司重视境外机构人员安全问题，不断加大境外安保投入，加强安全防范措施，切实落实境外安全生产责任制。

二、境外安全管理体系

体系化管理是提高企业管理水平的必由之路。健全境外公共安全管理体系，是夯实制度化、规范化管理的基础。集团公司通过推广和实施境外业务社会安全管理体系，着力在“强基础、建体系、严管理、抓预防”上下功夫，加强社会安全风险的全过程管理，大力实施体系化管理，使涉外单位各级管理人员转变观念，提升素质，增强能力，创建积极的安全文化。实现“从要我安全到我要安全”的转变，使安全管理由被动行为变成自觉行动，实现社会安全管理的系统化、科学化。有效保障集团公司国际化开拓战略的实施，有效防范、控制和消除境外突发社会安全事件的危害，保障境外机构和人员生命和财产安全。

（一）境外安全管理制度。

各集团公司先后制定境外社会安全管理制度。如中航工业于2012年制定了《中国航空工业集团公司境外社会安全管理办法（试行）》。

中国石化制定并严格执行《中国石化境外公共安全管理办法》，连续8年保持境外公共安全“零死亡”。该办法明确境外公共安全“三级”管理体制和管理责任，即总部（外事局）的监管责任、派出单位的主体责任、境外机构/项目的实施责任；完善“三个结合”的运行机制，即境内归口与境外牵头相结合、风险防范与应急处置相结合、派出单位和境外机构/项目自检自查与总部抽查相结合；强化风险评估与控制、风险防范与保障、应急与处置、监督与检查等“四个关键管理环节”。经过多年实践和探索，逐步建立了一套涵盖风险评估、安全培训、安保配备、疾病防治、出行安全、应急管理、保险保障和审计监督等方面内容的境外公共安全管理制度体系，并利用外事系统出国（境）管理平台，严把外派人员“出口关”，切实将“不培训不派出”、“不上保险不派出”、“不进行风险评估，机构不能设立、项目不能投标、人员不能派出”的要求执行到位。

中国长江三峡集团公司厄瓜多尔TP水电站项目部，规定中方人员外出工区必须由安环部进行出行前的《TP项目外出安全注意事项及防范措施》安全培训，掌握必要的外出安全注意事项及防范措施知识，并由项目总经理批准后方能给予车辆出行。项目各工区进出车辆都必须遵守登记制度。同时，项目外来人员实行身份核实、登记准入制度。重大事项（财务）保安陪同制度。

中国建筑工程总公司（以下简称中建）在总部层面设立了境外安全管理组织机构，明确管理责任，并配备了专门负责境外安全的管理团队。中建的境外安全管理制度体系分为三个层次：第一，股份公司层面的境外安全管理制度：是中建开展境外安全风险管理工作的依据和规范性文件。第二，驻外机构层面的境外安全管理制度：是中建驻外机构根据《中国建筑工程总公司境外安全管理制度》以及驻在国具体安全形势制订的符合驻在国特点的境外安全管理制度。第三，境外项目层面的安全管理制度：根据驻外机构的境外安全管理制度，由各项目根据实际情况所制订的境外安全管理制度。此外，中建还出台了《公共安全管理制度》、《人员出入报告制度》，明确公共安全管理模式、管理要求和管理职责。

中国有色矿业集团总部制定境外投资风险防控体系，建立境外项目紧急事项报告制度。项目部在现场建立《营区管理制度》，对营区进行封闭式管理。同时，考虑到宗教信仰、生活习俗的不同，一般安排本国员工与当地员工分开居住。制定项目部交通管理制度，对厂区内、厂区外行车管理做出明确规定。通过不断完善企业内部管理机制，规范员工各方面行为，尽可能减少矛盾产生的可能。

中国中铁股份有限公司截止目前建立了《项目部人员外出管理规定》、《项目部车辆管理规定》、《安全管理细则》、《安全防范工作培训手册》、《员工医疗管理办法》。中铁大桥局坦桑尼亚斜拉桥工程项目部还建立《艾滋病、疟疾、登革热等非洲疾病的学习手册》、《埃博拉病毒及其他传染病预防措施》。

中国电力建设集团有限公司健全境外安保风险防控管理组织，按照安全管理“横向到边，纵向到底”的管理原则，“横向”建立了以境外安全风险辨识、评价、预警、预防与控制为主要流程的制度管理体系，“纵向”建立了公司总部—驻外机构—境外项目部的分层分级的安保管控制度，将公司的管理理念、管理要求逐级传递落实。

（二）境外安保制度。

重视境外安保措施落实，筑牢“安保设施和安保力量配备”防线。为促进境外机构、项目安保体系建设，合理采取人防、技防、物防等措施提高境外机构、项目安保能力，集团总部制定下发有关境外公共安全安保设施和安保力量配备指南，将安保配备场所分为“办公室和住所”、“固定基地和工厂”及“移动作业场所和临时营地”，并根据不同风险等级来制定各类场所的安保设施和安保力量配备要求。

中石化严格执行《安保指南》，保证必要的安保投入。一方面进行详细综合评估，并结合业务规模和复杂程度，按照《安保指南》进行安保配备“对标完善”；另一方面将安保配备作为境外机构/项目风险评估报告的重要组成部分，也作为对境外新上项目、新设机构进行公共安全审批的重要依据。同时，积极推行从国内安保机构选聘安全官、安保顾问派往高风险国家（地区）的机构/项目，协助完善安保体系。

2011年，中远海运集团PCT严格按照国际海事组织（IMO）、欧盟和希腊有关安保法律的规定，经美国、希腊海岸警卫队多次现场检查，通过认证，拿到了由希腊海运部ISPS主管部门颁发的国际船舶和港口设施保安证书。近年来，PCT严格按照欧盟有关ISPS相关法律规定，不断完善安保措施。

此外，中国长江三峡集团公司境外项目部与保安公司签订了《安保责任书》等有利于项目顺利实施的具有针对性的规章制度。中国中铁股份有限公司中铁大桥局坦桑尼亚斜拉桥工程项目部与周边管辖区域的警察局签署了《安保协议》等安保制度。中国能源建设集团葛洲坝国际公司推行国际项目质量安全总监制度，质量安全总监由公司总部派出并常驻现场，代表总部，依据公司管理要求，对国际项目安全工作进行管理，指导监督项目部开展境外安保风险防控各项工作。中国冶金科工集团有限公司阿尔及利亚集水管网工程，项目部在安保方面建立了出国人员外事纪律教育制度、施工生产安全管理制度、施工过程安全检查巡视制度和安全违章处罚办法、领导干部带班实施细则、现场营地保安管理制度、阿工管理制度及员工守则、员工安全技术教育培训和交底制度、风险识别和防范制度、安全经费保障制度。

上述制度提升了全员的风险防范意识、安全生产意识。员工遵章守纪、按规程、流程和制度办事的自觉性显著提升。

（三）境外员工选派制度。

在境外员工选派方面，许多中央企业建立和完善《境外工作人员行为守则》和《国际工程承包项目施工人员选派管理办法》，对人员从出发地到项目现场的行为进行规范，重点强调矛盾产生后如何化解、现场生产生活中行为自律等，从源头上加强对外派人员的准入和培训，以制度约束规范员工行为。《国际工程承包项目施工人员选派管理办法》对人员外派的资格、能力等做了明确的规定，突出强调外派人员要接受境外适应性教育和应急培训，提高应急反应能力。

以中国中铁旗下中铁大桥局坦桑尼亚斜拉桥工程为例。严格甄选外派员工。按照公司人力资源和相关管理文件，坚持严格把关，优先选择政治素质较高、业务素质过硬、个人道德品质较好的员工赴海外工作，避免因员工个人问题引发不必要的安全风险。

三、境外突发事件应急制度

集团公司建立境外业务突发事件应急处置机制，制定对海外安全风险的识别、规避、处理、善后等全过程处置方案，建立“综合应急预案—专项应急预案—现场处置方案”三级应急预案体系，构建了海外安全风险防范的完整链条，提高了集团公司处置突发事件能力，有效预防和最大限度地减少境外突发事件造成的人员伤亡和财产损失，保障境外业务中方人员和资产安全。

2012年，中航工业先后制定了《中国航空工业集团公司短期因公出国（境）团组境外突发事件应急预案》、《中国航空工业集团公司境外机构及派驻人员境外突发事件应急预案》等规章制度，完善了境外社会安全管理体系。2014年，为增强出国（境）人员的境外安全事件防范意识，提高出国人员的突发事件应急处置能力，中航工业总部联合所属单位共同编制了《中国航空工业集团公司境外安全手册》，主要内容为长期派驻人员和短期出国（境）人员在境外社会安全方面的应知应会和突发事件的应急处置流程、办法。

中国石化注重加强应急能力建设，有效应对和妥善处置了多起境外突发事件。一是修订完善《中国石化境外突发事件应急预案》，突出预警及预警响应，提升预防性应急管理能力；二是建设一套通过海事卫星连接的“总部—派出单位—境外单位—境外现场”的可视化通信系统平台，在境外事件发生或正常通信手段受限时，能通过视频、音频、文本信息、地理信息等多种方式与境外现场取得联系，达到远程应急指挥、协调的目的；三是与国际SOS等救援机构签订常年合作协议，确保紧急情况下的人员撤离、现场急救和医疗转运等。

中国长江三峡集团公司厄瓜多尔TP水电站项目部制订了《TP项目境外社会安全突发事件专项应急预案》，对突发事件类型和危害程度分析、应急组织机构与职责、预防与预警分级、事故报告程序、应急处置等事项进行了相应的规定。

中国远洋海运集团公司加强自卫能力建设，为所有船舶配备防海盗器械，不断提高船员抗击海盗的手段和自防自救能力，定期组织船员按照《船舶防海盗应急预案》进行演练；按照“隐蔽实用，安全防护，船员生存，通讯联络”等基本功能要求，在船舶设置防海盗“安全舱”，确保在紧急情况下，船员能够有效躲避，等待外来救援。如2010年11月中远下属“TAK”轮在印度洋被海盗登轮，船员及时躲进了“安全舱”，为中国海军最终驱离海盗赢得了时间和创造了条件。

中建总公司海外事业部制订了《中国建筑工程总公司境外突发事件应急预案（试行）》。驻外机构和项目部根据该预案，制订本机构应急预案和各项目的现场应急预案，形成总体应急预案、专项应急预案、现场应急预案的完整应急预案体系，且每年根据实际情况进行演练、修订和完善。

中交集团在《中国交通建设股份有限公司突发事件应急管理办法》、《中国交通建设股份有限公司突发事件总体应急预案》大框架下，制定了高处坠落事故专项应急预案、火灾及危险品爆炸事故专项应急预案、起重伤害事故应急预案、反恐专项应急预案、境外突发事件总体应急预案等11项应急预案。各预案明确规定各相关部门要按照职责分工，切实做好人力、物力、财力、法律保障等工作，保证应急工作需要和各项应急处置措施的顺利实施。该集团各驻外机构目前都已按照要求建立了三级应急预案体系，并针对自身重点监管环节，不断完善专项应急预案或现场处置方案。同时结合自身业务特点，每年都进行综合应急演练或专项应急演练。

四、境外社会安全审核制度

为有效督促集团公司所属单位重视境外安全防范工作，保障境外机构及人员的生命财产安全，集团公司制定相关审核制度。

2015年，中航工业印发《中国航空工业集团公司境外社会安全审核管理办法》，详细规定了境外社会安全审核的审核目的与原则、审核类型与频次、审核要素、具体审核方法与流程等，适用于集团公司派出单位及境外机构的境外社会安全审核工作，为审核工作的具体开展提供指导和依据。

中石化在过去几年所建立的相关规章制度和标准规范的基础上，根据《中国石化境外公共安全审计规范》，从2015年开始尝试以境外公共安全审计代替以前的“大检查”。《审计规范》制定了“管理体制与运行机制”、“规章制度”、“风险评估与控制”、“员工培训”、“安保配备”、“利益相关方关系处理”、“应急管理”等要素。

五、严格落实规章制度

严格的规章制度，只有建立在全体职工遵守的基础上，才能真正产生效果。为保障制度的强有力落实，中国长江三峡集团苏丹上阿水利枢纽项目部采取了如下措施：利用各种有效载体进行宣传。员工进行宣传教育，让员工真正认识企业规章制度的重要性，教育员工认识自己的主人翁地位，增加健全规章制度的主动性、自觉性。同时，通报典型事故案例，教育员工认识到无章可循的危害性，引导员工查漏洞、想办法、建措施，把防范措施纳入规章制度中，使企业的规章制度不断健全与完善。

［1］有效管控海外安全风险 ［EB/OL］http://www.chinca.org/cms/html/main/col145/2012-05/30/20120530021915640539290_1.html

C29

A

1671-864X（2016）07-0058-03

宋志娇，中央民族大学经济学院硕士研究生。