基本公共服务均等化的思考

董克用

一、基本公共服务的内涵及特征

现实中纯粹的公共产品非常少，都是一些准公共产品，不是黑和白的，中间有一个灰的地带。这里面就产生一个问题，哪些是公共产品，哪些是准公共产品，谁来提供，怎么提供。在一些国际交流中，很少谈基本的公共服务。我们“十二五”提出，基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。最后两句话非常好，享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。“十三五”规划跟“十二五”规划有衔接又有差异，它提出，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务供给能力和供给水平。

基本公共服务有基础性、适应性、均等化三个特点。基础性解决的是政府与市场以及政府、市场、个人的边界问题；适应性解决的是服务水平与社会发展水平相适应的问题；那均等化解决什么问题？我们追求什么样的均等？是追求机会均等还是追求结果均等？这里面需要讨论的问题最多。

基础性，主要指住有所居、住有安居、学有所教、业有所就、劳有所得、病有所医、老有所养，这是我们设想的小康社会应该达到的。那么，基本公共服务的基础性是住有所居么？不一定，不是鼓励人人买房，对住房的保障，一个是可以买，更多的是可以租。有不同的方向，都鼓励人去买房其实不一定好。美国的次贷危机，就是克林顿政府经济非常好的时候，鼓励收入不够的也去买房，造成美国次贷危机，所以不是鼓励每个人都去拥有，这是基本公共服务做不到的。这个基本公共服务的学有所教，是讲的我们基本公共服务里面的义务教育和基础教育。业有所就，不是为每个人安排工作，那是计划经济，市场经济下，业有所就指的是就业促进。劳有所得不是为每个人制定多少工资，像十二五的时候提出来最低工资标准每年增加达到13%，十三五也不这样讲了，实际上也不一定是好事。在市场经济条件下，工资增加有它的特点。基本公共服务条件下，应该是按时足额保证老百姓拿到市场决定的工资最重要，现在不是还发现很多的拖欠问题？病有所医，卫生问题这里面肯定是有，防治传染病等方面，医疗中有一部分属于基本公共服务，理论上应该讲的像公立医院、基本医保、基本药物等等应该纳入，老百姓有了病，有地方去看，有人给你治，能有药，这叫基本。老有所养，我们知道中国未来几十年遇到的最大的挑战是老龄化，我们将是世界上老龄化程度最高、老年人口最大，预测人口达到4.87亿，比例不好预测，因为二胎放开后，不知道生多少，不过总数已经预测清楚了，因为这些人已经生出来了。当我们有一年达到4.87亿的老年人口，这将是人类历史上没有遇到过的。因此，老龄化问题将是一个重大问题。但是，老有所养，大家研讨了半天，发现未来的需求巨大，但能够提供的基本条件，到底什么是基本公共服务，还需不断探索。

第二个特点是它的适应性，服务水平与经济社会发展水平相适应，就是你提供什么样的基本公共服务，这种水平，是随着经济社会发展不断变化的，比如你觉得低保是一种基本公共服务，那低保的水平也是不断提高的。第二，它的服务手段和方法与基础设施、技术手段相适应。比如我们的教育、医疗肯定会随着技术和手段的发展不断的变化。技术变化了，互联网了，我们的医疗会应用互联网技术，推动技术不断的优化。问题在，有没有科学调整适应，随着经济发展水平的提高，我们的基本公共服务这些项目也不断变化，从非基本到基本，它是不断变化的过程，你的基础是什么，手段是什么，什么人享受这些基本公共服务，你的养老院要建多少，为什么建这么多，怎么进这个养老院等等，所以说科学的调整机制，要与经济发展水平相适应。

第三个是均等化，这就涉及一个重要问题。就基本公共服务来讲，我们仅停留在机会均等么，还是要追求结果均等？什么意思，比如义务教育，我们应该追求人人接受义务教育为目标呢，还是实现均等化的义务教育为目标？那些重点小学、重点中学应该消失，家长不要为择校去头疼，因为，我们追求的是义务教育的均等化。什么叫均等化，你无论是在哪里，只要是在中华人民共和国的公民，该上学了，就应该得到均等化的义务教育，没什么重点小学。发达国家做到了这一点，不敢统一地说，有些国家做到了，有些国家没做到。美国就没做到，义务教育很不均等，他不均等的是，政府就管了底线，保证你一定有学上，包括这些访问学者去了，带着孩子去了，他一定让你上学，只要是适龄的，一定安排不能拒绝。但是它很不均等，因为美国的小学、中学主要的收入来源，很大一部分取决于社区的，中国人讲的房产税。所以美国有学区房问题，美国的富人也是拼命找学区房，马太效应出现了，越富的人property tax越多，就更多的钱用于了义务教育，所以美国的义务教育不均等。有些国家，它们比较均等，比美国均等，相对来说。因为它义务教育老师作为公职，来回调，你这个学校挺好，好老师太多了，那咱们调那边去。我个人觉得，应该追求结果均等而不是机会均等。要从机会均等走向结果均等，这样我们基本公共服务才有道义，我们提出来的概念，我们建立的制度，建立的这套体系才能跟老百姓说清楚。当然，不是一步能做到，但方向应该是结果均等。为什么，这是我们讲的基础公民的基本权利问题，你不能说，我生在一个贫困欠发达地区，我受的义务教育就落后于发达地区，这不影响我的权利么。

下一个，为什么出现这个情况，目前看，我们的基本公共服务不均等，非常清楚，改革开放三十年前，我们的基本公共服务不均等现象没有今天严重。不说基本公共服务，我们的大学教育，985实施之前中国大学差距没那么大。

中国改革三十年，我们这种分权式改革，让地方去解决公共服务的问题，这种思路，分权式改革，确实有利于经济发展，也是全世界来解释中国经济发展奇迹的共识。但是，这种分权制的改革是不利于公民基本权利的实现，不利于实现我们这种公共服务的均等化。

比如说，劳动关系、养老保险的转移、现在的医保的异地结算赶快建个系统，现在的教育机会，各地为一点指标打得一塌糊涂，环保等等，举例子一个钟头都讲不完，这些就出现在央地之间，中央和地方这种治理体系下，本来应该是一个基本公共服务的东西，我们人为把它割裂了。

二、基本公共服务的作用

我们为什么这么重视基本公共服务均等化，为什么重视这个问题，它是不是发展到这个阶段？我初步想了一下，有这样几条：为什么高度重视这个，确实有利于从根本上落实公民权利，实现共同体中的国民待遇，什么意思？直说就是，你作为一个中国人，有多少是作为一个中国人应该感到自豪的，我从国家得到什么。我们很多都是跟地方相关，为什么有差异呢，我们的基本医疗目录，中国人得了肺病在不同地方得到的是不同待遇，凭什么？得的都是肺病，因为你生的地方不一样，待遇不一样，那不行，你不是一个共同体，一个人老说，我是哪的人，我来自于哪里，我因为来自于哪怎么怎么样，这不行，这对于一个国家没有凝聚力，基本公共服务，是一个共同体中国民待遇的重要体现。

有利于实现社会的公平与正义。这就不用多说了，都讲了。有利于为经济可持续发展提供新机遇。总说我们需求不足，供给过剩，所以强调供给侧改革，对不对，对！为什么需求不足，真的我们供给就这么足了吗？在基本公共服务方面，我们的供给差的很远，而这些是必须提供的。中国经济必须转型，那些仅注重商品房呼呼盖、房地产拉动的地方财政必须转变，未来经济增长点很大一部分可持续的在基本公共服务。

有利于社会安定和团结，缩小地区差异，真正实现国家长治久安，我们大家都知道，中国地区差异很大，这些年来，地区差异并没有太缩小，一些地方，出现了很多问题。真正的长治久安，必须是中国的老百姓在中国的土地上得到均等化的真正的基本公共服务，这是中国真正长治久安的基础。

有利于增强群众的满意感。有没有这样的治理能力，体现在哪，就是基本公共服务。别的不说，如果把基本公共服务做好，老百姓对你的国家治理体系和治理能力就满意了，别的说的天花乱坠，这些东西做不到，老百姓切身感受不到。

三、推进基本公共服务的路径

到底怎么来提供这个基本公共服务？政府能够直接提供的，不是不能提供，但是只有一部分。大部分，中国的现实，中国基本公共服务的主体还是事业单位，对事业单位进行改革非常重要。在基本公共服务方面，事业单位的改革，我个人认为可能是一个核心突破点。此外，就是以政府购买的方式或者PPP的方式，这PPP的方式在某种意义上也是政府购买，以这样的方式提供，以我们的政府和我们的事业单位为主，这是国际惯例，在其他国家可能不叫事业单位。

那么到底怎么推动基本公共服务均等化，前面讲了大道理，那怎么推呢，我觉得有五点。

第一个深化改革，统一认识。也就是说，应该讨论清楚，什么是基本公共服务的均等化。那就是得了解，什么是基本公共服务，也清楚他不断调整，现阶段是什么事，达到共识是什么，中小学教育是不是，我们的基本医疗，什么是基本医疗，大家都参加基本医疗保险，什么是基本医疗保险，那些是不基本的医疗保险，没有共识，没有讨论清楚，讨论不清楚无法实施。

第二个是重塑中央和地方的关系。为什么要重塑，第一个就是公民权利原则，明确中央政府在涉及公民权利中的责任。第二个是公共事务范围的原则，根据公共事务的特性来划分管辖范围，哪些是中央该管的，哪些是地方政府该管的。什么特性，又跟第一个相关。涉及老百姓基本的权利的东西，其实让地方做主导有很大问题，后面可以看到。那么财政平衡的原则：钱中央抽走了，中央说我还转移支付了呢，争论不休，那么全国性公共事务由中央政府负责筹资，地方性公共事务由地方政府负责筹资，共同事务共同筹资解决。也就是说，中央除了传统职能之外，这大家都很清楚了，要加强涉及公民权利的职能，改变那种中央制定政策、地方执行政策的传统的科层制，建立“以公共事务为依据”划分中央地方职能的矩阵式；加强中央职能的执行，中央该管的就一直管下去。举一个例子，环保问题不能用层级化、科层制来划分，因为污染的空气是会流动的，污染的水是会流走的，你不能说污染的县它停在那不污染下一个县，所以中央统一来做这件事，因为环境问题它是流动的，要打破科层制，强化地方政府的责任。

也就是说，应中央政府负责的就直接负责，可以在地方设立中央派出机构，直接服务公民，也就是出现中央公务员在地方工作这样的格局。举一个养老保险的例子，非常典型，我们一个农民工在山东工作完了，去广东工作，我们要自己把养老保险关系转移过去，北京工作五年，上海工作五年，广州工作五年，来回转。问题来了，美国劳动力一天到晚都在流动，说美国劳动力在纽约工作五年，旧金山工作五年，休斯顿工作五年，很正常，它经常流动，为什么它不转啊，美国一个大国跟咱一样，它的人口还没咱多，不像咱们一样转来转去，因为美国养老是第一支柱，它建立之初就是全国的，它什么时候建的呢，1937年，不是1977年，那时候计算机还在实验室，没有网络，它就做到了，全国统一，所以在任何地方工作没问题啊，它实现的方式是什么，就是社会保障所，不是在华盛顿呆着，一直到底，它全用它的驻地办，它没有各地驻京办，也不能说没有，在国会山每个州有个办公室，它里面有两个参议员，那就是地方政府驻京办，因为它是众议员大多数时间在地方，参议院在中央，一个州两人。它不仅要关注当地的问题，还要关注全国的问题，美国总统出在参议员里非常多。所以你看美国的参议员非常强。它没有什么，就是直接解决了诸如流动这种老百姓权利的事项，所以它不需要转，没必要转移。这个例子是说不是做不到，是可以做到的，关键是做不做。

第三个是要优化资源配置，调整在基本公共服务领域使“资源高度集聚”的政策导向。我们很多时间资源都是高度集聚的，设立了好多这计划那计划，这工程那工程，其结果就是资源高度集中，一亿人口的河南省，一个985都没有，比咱山东还冤枉，山东还有两所。河南一亿人口就没有一个985，找工作的时候就写上非985院校不收，连面试都不让面试，这些工程现在都不提了，985啊什么的，这是不对的，作为公立大学不能这么干，这就是资源高度集聚的政策。应该以常住人口为基础分配公共服务资源，并且动态调整，也就是我们公共服务的资源，我们的学校、医院，应该跟人走，人在哪里你就在哪里，这才是资源配置的道理。

第四个就是大力推进事业单位的改革。我们的改革推进还可以，但是我们作为事业单位的成员，当了多年院长我是不满意的，我觉得事业单位的很多改革，没有抓住核心问题，事业单位分类改革对不对？对，该归政府的归政府，归市场的归市场，该这样，那剩下的怎么办？学校、医院是不是事业单位啊，全世界都是，那应该怎么办？应该是法人治理结构，如果法人治理结构上推进得不好，那没啥意义。而法人治理结构就是要解决政府与市场的关系问题，政府该不该给呢，当然该。那完全靠政府给行不行呢，中小学教育没问题，当然该给，但高等教育就不行，全世界都是，就是市场竞争。医院可以，全世界都是公立医院么，不是啊，加拿大学了英国，加拿大人吃药还有目录外目录内呢，也不一样，所以不是所有公立医院能解决所有问题。

最后一个，事业单位改革的问题核心在哪里？核心在内部治理，这种治理机制应该是非盈利的机制，而我们对非盈利这种机制是有误解的。一个误解是非盈利为什么要收费啊，谁说不能收费，哈佛也非盈利，但哈佛学费高高的。第二个说非盈利不能有剩余，说拿那钱就给他花了，谁说的，如果这样的话，哈佛就办不成现在的哈佛了，这是个民办大学，有那么大巨额沉余下来的钱，它不能有么，当然可以有，它的差异，在于非盈利不能把剩余（surplus）用于所有者分配，你必须回去继续办好你这个组织，你这个单位，剩余的钱继续办好这个哈佛。所以哈佛可以吹牛，说看上一个老师，只要敢开价，它就敢付，结果他不敢开价，怕同行说他，丢脸。说看上一个学生了，不管有没有钱，我都可以给，一分钱都不用他花，有的是钱。关键的一点，他是非盈利的，它把剩余都用在了学校，而不是所有者，因为所有者早就走了，家属早就离开了，所以这样的运行机制才能做到。美国的医院以非盈利为主，并不是盈利性的，但他的医保是商业的赢利为主，医院却非盈利。

我们要充分利用信息化手段，我们的互联网、大数据，这方面我们确有后发优势，现在网络这么好，中国所有人都看上了有线电视，咱们的有线网铺的比美国还好，美国很多旧的小区铺不进去，居民拒绝，中国都铺完了。我们可以利用信息化手段在基本公共服务方面做得更好。

有人说，我们讲的都是后发优势，有点天方夜谭的东西，能做到么，中国地方特大，不应该一刀切。其实呢，在涉及公民基本权利方面呢，应该统一。世界上有一个很有意思的发现，过去以为，随着经济社会的发展之后，地方收入差异会缩小。世界上的发现不是这样，随着经济社会的发展，水涨船高，差距依旧。都发展了，原来基础好的那个发展的快，水涨船高，差距还在那里并没有缩小。小小的比利时，南边和北边差异大，结果总理选不出来，意大利到今天，北部都比南部要富裕。美国也一样，50个州，它最强的州创造财富的能力与最弱的州能力差十倍，跟中国一样当年上海和贵州就差十倍。但是你去发达国家就看到，它的基本公共服务没那么大差距，这就是说这种说法不一定，所以涉及公民基本权利的东西就是应该均等化。

说我们财政能力有限，财力有限，做不到，也不是，到今天这个问题不能这么说了。因为，过去我们是建设财政，我们修铁路，修基础设施为主，发达国家呢，它改了，是公共财政，不是建设财政，公共财政主要用于基本公共服务。第三个，编制有限，编制能像物理定律那样么，不一定的，人可以调整，随着经济的发展，过去的一些编制多的部门不一定需要这么多人，我们公务员队伍最大不就两部分么，一个是公安，一个税务，有些我们慢慢可以转的，转到公共服务来。

下一个，说国家大，基数大，技术上实现不了，其实不然。举个例子，1992年我去美国做访问学者，我第一次用个人支票，那时候觉得很新鲜，一般都用现金，都没卡，用支票感到很兴奋，写个支票把东西给我了，还很安全。1994年去加拿大，中国银行说，不用带了，可以用卡，外国人都觉得你们怎么在国外用卡，结果我用了，我非常兴奋。现在的中国老百姓根本就没用支票，我们直接从现金到卡，我们的卡不只在全国通用，在全世界都能用，老大妈都在刷卡，这是信息时代，技术上超过人家。我们一个个的信息不畅、信息壁垒，比如你有多少套房还连不起来，胡说八道，早就连起来了。我们连你在哪花钱，飞机场你去哪都知道，你身份证往那一放所有信息都出来了，我告诉你那是世界上最强大的身份证，都能连起来，关键是你连不连，你有没有这样的思路，美国在没有计算机的时候都实现了基本公共服务均等化，为什么我们不能，还是理念问题、制度设计问题、我们的机制建设问题。

关键词：公共服务 基本公共服务 均等化 结果均等