构建京津冀固体废物协同处置和循环利用产业体系对策研究（续前）

周汉城，潘永刚（中国再生资源回收利用协会，北京100052）



构建京津冀固体废物协同处置和循环利用产业体系对策研究（续前）

周汉城，潘永刚
（中国再生资源回收利用协会，北京100052）

编者按：京津冀是我国重化工业最集中的地区，也是排放量最大、污染最严重的地区，仅工业固体废物一项，京津冀总存量保守估算超过50亿t。固体废物既是污染物，又具有一定的资源属性，对固体废物的处置利用，涉及京津冀生态环境保护和产业转移升级两个重点领域，是实施京津冀协同发展战略必须首先面对的一个重要课题。为此，中国再生资源回收利用协会专家组在2015年下半年分别赴北京、天津、河北调研固体废物情况，提出了“构建京津冀固废协同处置和循环利用产业体系对策研究报告”，现予以刊登，供行业同仁和相关部门参考。

摘要：从分析京津冀社会经济情况入手，阐述了课题意义，厘清了固体废物定义和分类，梳理了京津冀固废现状，包括三地固体废物总存量、年产量、处置设施与能力等。分析了京津冀固体废物处置利用存在着政府统筹能力、管理机制、行政壁垒、处置能力、产业模式、回收体系等六方面问题，提出了构建京津冀固体废物协同处置和循环利用产业体系的建议，以及十大配套政策措施。

关键词：京津冀；固体废物；协同处置；循环利用

（续前）

3　　京津冀固废处置利用存在的问题

从上文可见，京津冀在固体废物管理、处置和利用等方面已开展不少工作，而且三地也开始进行危废跨省转移处置方面的一些合作。比如，2014年，经审查及征询移入地环保部门意见，北京市分别批准3家和6家单位将废酸、废碱、废印刷电路板、废CRT锥玻璃等危险废物转移至天津、河北处置利用，转移总量约1.89万t。在应急联动机制方面，北京与天津、河北省级环保部门沟通协商，建立了京津冀地区危险废物协同应急处置机制，分别在天津、河北各选定一家危险废物处置企业作为应急处置单位，承担应急处置任务。该机制为保障2008年奥运全、建国60周年大庆、APEC会议等重大活动期间危险废物安全处置发挥了重要作用。

但从总体看，京津冀在固体废物管理、处置与利用等方面存在着诸多问题。

3.1政府统筹作用较弱，缺乏统一规划和布局

三地政府在固废处理上，都立足于本地利益，各有自己的行政壁垒，没有形成统一协调的规划和布局。如北京对生活垃圾主要采用焚烧方式，处置设施多以焚烧厂为主，而河北对生活垃圾主要采用填埋方式，处置设施以填埋场为多。北京的水泥窑协同处置城市固废走在全国前例，河北这在方面起步较晚。三地需要对固废的协同处置进行统一规划和布局。固废协同处置和利用的顶层设计不明晰，政府引导作用不强，主要依靠企业之间的趋利合作。但是，固废处理具有明显的社会公益属性，如果完全由市场驱动，难以推动有价元素较低的大宗固废的最优处置和综合利用。

3.2多头管理，政策不协调，标准不健全

固体废物在不同的环节，由不同的部门行使管理权。厂矿产生的固废，由工信部门管理，其中的危险废物，划归环保部门管理；城市产生的固废，由环卫部门管理，其中的废品进入回收渠道，归商务部门管理，再进入加工利用环节，归发改部门管理；城市固废中的园林废弃物归园林部门管理，废电器归环保部门管理，报废汽车归商务部门管理；工商部门管注册，商务部门管备案，公安部门管安全，城管部门管回收网点。各部门多头交叉管理，乱成一团，相关政策容易出现不协调甚至互相制肘的现象。比如商务部在这边大力开展回收体系试点建设，财政部在那边取消回收行业税收扶持，全额征收17%增值税，致使回收行业难以为继。政府对固废回收、处置项目的准入条件、投资补助政策、税收优惠政策各不相同。固废标准也不完善，相关标准化体系需要修订健全。

3.3三地行政壁垒妨碍协同处置

行政区划限制了固废的协同处置。如报废汽车受制于行政区划限制，不能跨区域流动，影响三地进行最优配置拆解加工资源。危险废物的跨区域协同处置，需通过环保部门复杂的审批环节，危废转移联单在转出地和接受地环保部门之间报批确认周期长，手续繁杂，时效性差。

3.4部分固废处置能力不足

生活污水厂污泥、医疗废物、垃圾焚烧飞灰等存在能力缺口，需要尽快新建、扩建处理设施。处置设施选址困难，居民对新建固体废物处理设施存在“邻避效应”，造成固体废物处理设施选址落地困难。也有部分危废处置企业存在收购成本过高、产能吃不饱的问题。

3.5综合利用产业模式还未形成

对固体废物处置和循环利用的着眼点比较狭隘，还没有形成完整成熟的产业链和产业体系，主要表现在以下方面。

一是产业规模小。工业固废地域禀赋差异大，给大规模应用增加了难度，低端产品量大价低，运输距离短，高端产品物流成本相对低，运距远，但消耗量小，从事固体废物综合利用的企业多以中小型为主，规模效益低，大规模利用工业固体废物的路子还没有探明。

二是产品低端化。固废综合利用的产品，主要集中在一般的建材产品，高端建材产品少，应用到工农业其他领域的高附加值产品更少。而且还存在高质低用现象，如冶金渣的高活性还远没有得到认识和应用。

三是处理模式落后。生活垃圾处理工艺选择、处理方式不均衡，填埋处理场较多，焚烧处理厂较少。综合处理技术路线尚不明确，设施建设尚处于探索、起步阶段。

四是技术水平低。大宗工业固体废物综合利用尚存在许多技术瓶颈，尤其缺乏大规模、高附加值利用且具有带动效应的重大技术和装备，综合利用的基础性、前瞻性技术研发方面投入不够，技术支撑能力明显不足，制约了综合利用产业发展。

五是产业链条短。在区域内尚未形成合理分工，收运体系、物流支撑、综合利用、高值利用的产业链条，产业集聚效应差。

3.6无序回收仍占主体

再生资源回收体系建设远没有到位，规范化回收企业的回收量仅占回收总量的20%，无证照、无环保的流动小商贩回收仍占主体，回收市场秩序有待规范。不规范回收的废品，大部分流向环保不达标的小作坊、小企业进行拆解加工，资源利用率低，二次污染严重。而正规企业收不到货源，普遍出现“吃不饱”现象。大量资源类危险废物在利益驱动下，流进非法处理渠道。原因是正规许可证单位危险废物处理成本较高，收购价格偏低，部分单位在利益驱动下，非法将废矿物油、废铅酸蓄电池等资源类危险废物卖给小商贩。

4　　建议

4.1构建京津冀固废协同处置和循环利用产业体系

从第一部分“前言”固体废物的分类可以看出，固体废物种类繁多，其中城市垃圾、污泥、园林废弃物，有价元素少，循环利用价值较低，或者体积蓬松不能长途运输，不宜跨区域协同处置。因此，本章节着重针对工业固体废物和再生资源，来探讨构建协同处置和循环利用产业体系。在政策措施中，也会涉及到危险废物协同处置的政策建议。

4.1.1战略意义

固体废物的处置和利用，关系环境保护和国家资源战略，在京津冀协同发展规划中涉及生态环保和产业转移两个重点领域。构建京津冀固体废物协同处置和循环利用产业体系，是改善京津冀生态环境、扩大环境容量生态空间、提高生态文明水平的重要路径。它对于疏解北京非首都功能、促进城市分工协作、缓解资源环境约束、加快区域产业转型升级和社会经济协同发展、提升河北循环经济产业水平、消除“环首都贫困带”等，都具有重要战略意义。

4.1.2发展思路

充分发挥北京、天津市场技术优势和河北资源优势，整合京津冀技术、人才、市场等资源。以大宗工业固废和再生资源利用为重点，以市场为导向，以现有的示范基地、产业园区和重点企业为依托，以科技创新为支撑，以机制政策创新为保障，促进固废由“低效、分散利用”向“高效、规模利用”转变，推进京津冀固体废物协同处置和循环利用向规模化、高值化、集约化发展。要把综合利用固体废物促进工业发展的传统思维，转变为既提升区域循环经济产业水平，又控制区域污染总量的重要抓手，发挥固体废物循环利用对保障资源安全和防治环境污染的双重作用，全面提升京津冀绿色发展水平，推动生态环保和产业转移两大重点领域的突破。

4.1.3产业体系

京津冀固体废物协同处置和循环利用产业体系，要具有规模化、集约化、高值化、无害化的特征。首先，这个产业体系要有一个科学的产业空间布局，围绕北京周边以及在大宗固废集中的地区，建立一批综合利用和循环利用产业基地。第二，要建立京津冀三地一体的规范化回收网络，完善城市固废和工业固废收运体系，实现废旧资源的大规模聚集。第三，要衔接回收、初选、分拣、加工再生、高值化利用以及无害化处理各个产业环节，打造固体废物循环利用产业链条。第四，三地在人才、技术、资金、市场等方面有一个协作机制，在固废处置和利用上形成成熟的商业模式。第五，要构建科技创新平台和信息平台，支撑产业体系技术水平的提升。第六，要有一个物流支撑系统，充分利用第三方物流。

4.1.4推动工业固废综合利用协同发展

（1）利用尾矿和废石代替天然砂石。在河北承德、唐山、张家口尾矿集中的地区，建设和改造一批大型废石和尾矿提取有价组分、生产优质砂石料示范项目，建设工业固体废物综合利用产业基地，生产高强结构材料、大型板材、微晶玻璃、陶粒、耐火材料、泡沫保温板、石膏制品等，形成针对北京、天津的绿色环保建材供应基地，促进混凝土、砂浆产业绿色化发展和产业结构跨区域深度调整。大力推进多品种工业固体废物协同利用，攻克一批支撑产业发展的共性关键技术，推动产业集聚发展，形成区域协同发展新机制。

（2）协同利用钢渣、矿渣、煤矸石、粉煤灰和脱硫石膏。推动京津高校、科研院所与河北对接合作，在邢台、沧州、邯郸、唐山、承德等地，建设一批钢渣、矿渣、粉煤灰、脱硫石膏协同利用，生产高性能胶凝材料和节能建筑产品。

（3）多元化综合利用尾矿、冶金烟尘等固体废物。在唐山、邯郸等尾矿堆存集中地区建设一批尾矿多元素回收整体利用项目，以及新型钢铁冶金烟尘利用及多元化回收示范项目，推进尾矿高值、高效利用，探索尾矿综合利用新途径、新模式，实现钢铁烟尘综合利用专业化、规模化和高值化。

（4）工业窑炉协同处置工程。进一步发挥水泥窑协同处置产业废弃物的能力，以金隅集团、冀东水泥等骨干企业为依托，加强协同处置技术、装备和工业固废替代水泥原料的研究，提高水泥窑对工业固废的消纳能力。

4.1.5推动再生资源循环利用协同发展

（1）建立三地一体再生资源回收体系。打破北京、天津、河北三地行政区划壁垒，借助“互联网+”大潮，建立新型回收交易平台、智能回收新模式和逆向物流回收网络，形成扁平化、高效率、信息化的京津冀三地一体再生资源回收网络，促进废旧资源按市场化配置原则向加工基地集中，实现再生资源的规模化聚集。

（2）完善资源循环利用产业基地空间布局。围绕北京周边，建设一批资源循环利用产业基地。要充分利用天津、河北现有的产业园区（见表12），加以改造提升，依托基地区位优势和资源聚集优势，延伸产业链条，完善园区支撑平台，建设无害化环保处理设施，形成技术优势和产业特色，吸纳外面企业入园，实现产业聚集效应。

（3）采用“飞地经济”模式建立新园区。在北京产业转移和京津冀产业布局过程中，三地政府可以采取共建园区的方式，构建京津冀“飞地经济”合作模式，打破原有行政区划限制，通过跨行政区划的行政管理和经济开发，实现三地资源互补、经济协调发展。

4.1.6推动北京产业有序转移

疏解北京非首都功能，推动北京产业向周边转移，是京津冀协同发展的重中之重。北京适合转移出去的产业主要是工业固体废物的综合利用、再生资源的深度加工，以及危险废物跨区域转移处置。重点品种是报废汽车拆解、废家电拆解深度加工、废塑料深加工、废金属分拣加工、厂矿废弃物综合利用，以及铅酸电池、线路板的转运处置。北京在产业转移过程中，要充分利用天津、河北现有的产业园区（见表12），根据园区产业特点进行项目对接。要采取多种方式，推进北京市和河北省产业转移承接中资源共享，责任共担，优势互补，互惠互利。

4.1.7科技创新平台

京津冀固废处置利用产业体系，必须以科技创新作为驱动力。联合行业骨干企业、行业协会、重点高校、科研院所等机构，推进政、产、学、研有机融合协作，推进产业技术创新战略联盟建设，建设一批资源综合利用和精深加工利用技术创新平台。创新战略联盟和科技创新平台的建设，要以打造工业固废综合利用、再生资源精深加工产业技术创新链为着力点，加快推动支撑区域产业发展的技术创新，加强先进适用技术工艺装备开发和推广，解决制约废物资源化利用技术瓶颈，提高高端产品比例和产业竞争力。

表12　　北京周边现有的再生资源产业园区一览表

4.1.8信息平台

建立京津冀资源循环利用信息平台，包括：培育涵盖原材料、产品、服务等的电子交易市场；建立大宗固废产生、堆存状况、综合利用、终端产品、消费市场的信息库；搭建大宗固废资源综合利用成果转化、技术推广、产品展示的服务平台，加强数据监测分析，发布年度报告，逐步实现信息发布制度化。

4.1.9物流体系支撑

部分固废有运输半径的制约，如建筑垃圾、报废汽车等固体废弃物体积大、重量大、形状不规则，在选址处置点时需优先考虑运输半径，餐厨垃圾、污泥等含水固体废弃物在运输中存在遗撒等问题。因此，京津冀固体废物的处置利用，物流体系的支撑尤为重要。要充分利用第三方物流，实现物流的高效、快捷和低成本。

4.2配套政策和措施

4.2.1建立省部级联席协调机制

建立京津冀固废协同处置和循环利用省部级联席协调机制（或省部级领导小组），改变现行政府对固体废物多头交叉管理、政出多门、互相抵消的混乱状况，逐步破除限制跨区域综合利用的体制机制障碍。成立京津冀资源综合利用协同发展专家咨询委员会，加大对区域循环化发展的指导和服务。

4.2.2完善法律法规，统一标准体系

健全固体废物、再生资源法律法规，出台《再生资源回收利用法》，做到有法可依，推动行业规范化发展。同时建议从国家层面加强固废分类、回收目录、产品分类、分拣加工作业、运输储存、回收污染控制技术等基础类和通用类标准的制、修订。建立京津冀统一的固废协同处置和循环利用行业标准体系，统一的信息共享平台，统一的行业管理政策，清理不利于三地一体化发展的屏障。

4.2.3加大政策引导，鼓励社会资本进入资源综合利用领域

加强中央财政对京津冀固体废物协同处置和循环利用的支持，研究制定资源综合利用协同发展扶持政策，如税收优惠政策、区域一体化运输优惠政策。对于固废处置和资源循环利用的好技术、好项目，应该加大政策、资金支持力度。根据国家产业政策的进一步开放，应鼓励民间资本、社会资本积极参与固废处置及资源综合利用，促进京津冀地区固废处置及资源综合利用水平的提升。

4.2.4实行生态补偿机制

京津冀协同发展要实行横向生态补偿，进行跨区域资源统筹安排。北京拥有诸多政策资源和技术资源，在把低附加值固体废物转移到河北综合处理的同时，应有一个跨区域共建共享机制，把相应的支持资金和技术等要素一并转移到河北。只有进行生态补偿，河北的产业承接才有支撑，有利于京津冀资源循环利用产业做大做强。

4.2.5建立产生者责任延伸制

要参照欧美日等发达国家的成熟做法，在国内推行废弃物生产者责任制。对各种包装物、电池等消费品，实行押金制；对大宗工业固废，实行生产者付费制，即产生废弃物的单位，除负责运费外，还要付一定的成本给处置企业，保证处置企业生产的再生品，成本低于原生资源制品。

4.2.6推进“两网合一”

在城市固体废物收运方面，改革废品回收前端运行体系，推进再生资源回收与垃圾收运分类合并运行，全面提高前端资源回收效率。可以采取先行先试办法，在有条件的地区，将再生资源回收体系纳入垃圾分类管理体系，取得经验，再加以推广。

4.2.7建立报废汽车统一大市场

对报废汽车回收拆解和资源化利用以及再制造，三地要打破行政区域分割，统一规划，统筹协调布点报废汽车拆解企业，建立三地报废汽车统一大市场，促进报废汽车资源在京津冀区域内按市场规律自由流动。

4.2.8改革危废跨区处置联单制

对于危险废物转移和处置，三地要统一规划、科学布点危险废物处理企业和处置场所，改变以往危险废物的转移和处置受行政区域限制，转出地有主动性、积极性，转入地无主动性、积极性的现象。要改革危废运输联单审批机制，缩短危废联单审批时间，简化审批手续，提高危废转移运输效率。

4.2.9人才培养

以高校、科研院所为基地，实施人才联合培养工程，拓展人才队伍建设渠道，建立人才信息资源库，积极推进人才资源信息互动和引进交流，构建固体废物资源综合利用人才培养新模式。充分利用国家现有千人计划、百千万人才工程等高端人才培育选拔渠道，培养一批工业资源综合利用领域高端人才。

4.2.10政府绿色采购扶持

政府应推行绿色采购政策，对固体废物综合利用、再生资源循环利用的材料、制品，应优先采购，或制定一些强制措施推广使用再生产品，为固体废物处置企业提供一定的市场空间，为全社会循环化起到一定的示范效应。

（续完）

中图分类号：X705

文献标志码：A

文章编号：1674-0912（2016）01-0021-05

收稿日期（2015－11－24）

Countermeasures research of building solid waste collaborative disposal and recycling industry system in Beijing,Tianjin and Hebei

ZHOU Hancheng,PAN Yonggang
（China Recycling Association,Beijing 100052,China）

Abstract:Based on the perspective of the social economic situation of Beijing Tianjin Hebei,this paper expounds the significance,clarifies the definition and classification of solid waste,combings the situation of solid waste in Beijing, Tianjin and Hebei,including the total stock,annual output,disposal facilities and capabilities.The six aspects of solid waste disposal in Beijing,Tianjin and Hebei are analyzed,including the government's overall planning,management mechanism,administrative barriers,disposal capacity,industrial model,recycling system,and suggestions for building solid waste collaborative disposal and recycling industry system in Beijing,Tianjin and Hebei,as well as ten supporting policies and measures are put forward.

Keywords:Beijing,Tianjin and Hebei;solid waste;collaborative disposal;recycling