对加强和完善党内巡视的三点思考

蔡文华

〔摘要〕 加强和完善党内巡视对于规范巡视环节、稳定巡视队伍、发挥巡视功能起到基础性和长期性的作用，为全面从严治党提供了有力支撑。扩展党内巡视的监督功能，要适当延伸被巡视对象的工作单位，适当拓宽党风廉政监督面，兼顾线索发现和问题诊断的多重任务。完善和创新巡视工作的体制机制，要理顺巡视工作的领导体制，创新巡视工作的方式方法，探索适应巡视工作需要的干部人才建设机制，健全巡视工作的考核机制。提升巡视反馈的整改及督查力度，要优化巡视报告的结构和内容，以多种方式实现巡视成果的运用与转化，加强对巡视整改实施成效的监督。

〔关键词〕 中国共产党，党内巡视，制度建设

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0027-04

开展巡视工作是加强党内监督的重要手段，中国共产党在长期的革命实践和社会主义建设过程中，不断探索党内纪律建设的各种途径，逐渐将党内巡视作为管党治党的利器。中央以及各省派出巡视组进驻被巡视单位，围绕党风廉政方面的问题，发现线索，对贪污腐败分子形成了震慑，引导更多的党员干部廉洁奉公、遵章守纪，极大增强了党委抓廉政的责任意识，推进了党政机关作风的转变。虽然《中国共产党巡视工作条例》已经实施，但从实践工作看，巡视制度还存在一些可丰富和完善的地方。

一、扩展党内巡视的监督功能

巡视制度设立的初衷就是监督下级党委的工作执行情况，起到指导和纠偏的作用。20世纪90年代，鉴于党风廉政建设的重要性，中央开始探索以巡视的方式督促检查地方党委的工作情况。最初，中央的考虑是由中纪委和中组部联合派出巡视组对若干省进行巡视，包括干部廉政监督和干部考察建议。党的十八大以后，中央对巡视工作的任务做出调整，更加聚焦党风廉政建设这一主题，围绕反腐败斗争的中心工作及时发现问题，形成震慑。从这个变化可以看出，当前巡视工作的核心是发挥上级党组织自上而下的监督职能，丰富和完善纪检监督的手段。实践证明，巡视工作是“党内监督和群众监督相结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手” 〔1 〕58。虽然新修订的《中国共产党巡视工作条例》对被巡视对象和巡视内容有明确的规定，但是这种授权式的短期监督还有需要改进的地方。

（一）要适当延伸被巡视对象的工作单位。现行的巡视制度规定每个巡视组要对相应的领导班子及成员进行监督，主要是任现职的领导干部。实际上，由于领导干部的岗位调动等因素，巡视组进驻被巡视单位时，有的干部刚调来或已经调走，新来的干部在本单位的实际表现和廉政情况并不为人所熟知，这样就出现原单位熟悉情况但没有充分地反映情况的条件，现单位也出现反映情况不充分的现象，造成巡视中出现盲点。因此要延伸被巡视对象的任职单位，以人头而不是以岗位为基础进行巡视督查，也即是以领导干部个人为重点，按照其在该巡视周期或职务任期内的廉政情况进行了解，如果该领导干部在一个任期内到多个部门任职，就应当到其曾经工作过的单位了解情况，而不应局限于被巡视单位，这应该成为巡视过程中必须要完成的一个步骤，否则，对当事人的了解肯定不全面，情况的掌握也不完整。当然，适当延伸被巡视对象工作单位给巡视工作带来难点和考验，需要相关单位做出积极配合，不过，正是由于当事人“不在场”的局面反倒给巡视组开展工作带来便利，很多以前不敢反映或掩藏的矛盾，可以在这个时候得以了解和暴露，这种“追查式”的巡视方式或许是一种有效的手段。

（二）要适当拓宽党风廉政监督面。新的巡视工作条例与新的党内纪律处分条例衔接较好，突出了对“六大纪律”的监督，这主要是围绕党的纪律来深化监督内容，把党风廉政责任主体和监督主体落实情况、遵循党章、执行党的方针政策等作为重点。巡视定位很明晰，问题聚焦更集中。不过，中央的宏观要求与实际运作有一定出入，从现实经验看，不少单位存在一些历史遗留问题以及职工反映强烈的问题，其根源不一定是违纪问题，而是领导班子不团结或者干部不作为甚至能力不足所导致，巡视工作应该结合党内问责这一制度就不作为的现象以及错误决策导致单位、地区发展受挫的情况进行监督，只有这样才能增强巡视工作的公信度，提高震慑的实效。事实上，十八届中央纪委第六次全体会议上，王岐山再次强调指出，“巡视是对党组织和党员领导干部的巡视，是政治巡视不是业务巡视” 〔2 〕。现实中的情况也印证了这一点，正是由于有的巡视组对业务工作把握不准，且业务发展中的违纪违规问题也不好界定，所以在处理与业务有关的政治问题或违纪问题时出现迟疑。这种困境恰恰要求巡视工作正视矛盾，把握好政治规矩和政治纪律这个尺度，将监督面适当扩展至涉嫌违纪的业务之中，不能因为不巡视业务工作就回避这一块，一定要关注业务背后的违规问题，在充分调查了解的基础上查出背后的深层次原因。

（三）要兼顾线索发现和问题诊断的多重任务。发现问题线索是巡视组的主要任务，也是巡视工作的核心，巡视成果的一个重要体现或指标就是发现了违反党风廉政相关规定的重要线索。巡视组作为纪检监督的前哨，就是要围绕反腐斗争和廉政建设的目标，主动出击，及时发现被巡视对象存在的问题事实。但在实践中，我们也看到并不是每个单位都有被发现的重大线索，甚至有极个别的单位连违规违纪问题也少有出现，这样的客观存在使得巡视更多体现为一种廉政威慑。很多时候，被巡视单位内干部群众反映的突出问题和聚焦的矛盾不一定与领导干部的违规违纪有直接联系。有些是前任领导决策导致的历史遗留问题长期没有得到解决、有些是体制改革不到位影响了业务开展或单位发展，这些问题中有的具有个性，也有的具有普遍性。因此，要充分利用巡视组驻被巡视单位期间的调研成果，督促推进解决历史问题，将存在的体制性弊病或不利因素梳理出来，为整改提出有价值的建议。当前，巡视的主要职能是发现问题线索，但是不可否认的是，巡视组不应该回避被巡视单位存在的“老、大、难”等问题，即使不能提出有效的建议，也可以将带有共性或体制性的问题指出来，供巡视领导小组或中央及地方党委做改革的议程建议，这样的举措还可以进一步增强巡视工作的权威和公信力，赢得被巡视单位和社会的敬重。

二、完善和创新巡视工作的体制机制

党的十八大以来，中央加大了党内巡视工作力度，把巡视作为反腐和加强作风建设的利器，不仅确立了对地方、部门和企事业单位的全覆盖，而且修订了巡视工作条例，进一步明确党内巡视的地位、作用和运行规范，取得了很大的成绩，积累了一定的经验。从当前巡视工作的开展情况看，还存在一些体制机制方面的障碍，影响巡视的功能实现。

（一）理顺巡视工作的领导体制。新颁布实施的《中国共产党巡视工作条例》就巡视机构设置做了明确规定，纪委书记任巡视工作领导小组组长，副组长由同级党委组织部部长担任，省级党委巡视工作领导小组办公室（以下简称“巡视办”）为党委工作部门，设在同级党的纪委。从当前省一级巡视机构的运行过程看，不少地方巡视机构的独立性不强，与纪委之间的关系过于紧密，不仅办公场所与纪委在一起，连人员构成都是以纪委工作人员为主。最关键的是巡视办工作人员的编制以及工资关系都隶属于纪委或组织部门，主要工作人员的职级待遇等人事关系受纪委管理，连巡视组的后勤服务保障也归纪委负责。这样的格局势必造成巡视办及各个巡视组对纪委依赖性过大，甚至使巡视办或巡视组成为纪委的一个内设部门。而对外界而言，就容易造成巡视办是纪委的附属机构这样的社会认识。为更好发挥巡视机关的领导职能，可以尝试提高巡视工作的独立性，把办公场所和人员编制从纪委分离出来，明确巡视办、巡视组的权责边界，协调处理巡视领导小组与党委、纪委以及巡视办的关系，形成党委负责、纪委主导、巡视领导小组主业的格局，以加强各单位之间的相互协调，合作推进巡视事业。

（二）创新巡视工作的方式方法。《中国共产党巡视工作条例》是全党开展巡视的基本指针和制度规范。《条例》所规定的巡视方针、原则、任务、目标、工作程序等是开展巡视工作必须遵循的“红线”。但是，巡视工作自身也要结合实际做出有开创性且符合党规党纪的制度突破。要鼓励地方巡视办以及巡视组在一定范围内进行创新。首先，可以灵活设置巡视时间，对于不同地区、部门的巡视实现差异化的要求，加大专项巡视力度、实行“一托二”甚至“一托三”的方式，对廉政风险高、群众意见大的单位重点巡视，时间可以适当延长，对一般单位以及先进单位可以缩短时间。其次，在巡视方式上，可以大胆探索对少数单位或部门进行省级跨地区交叉巡视，如由北京市委巡视组对河北的省直机关及地级市领导班子进行巡视，这样可以避免现有的省级区域内熟人巡视熟人、老上级巡视下级的现象，由于涉及到跨地区因素，这项工作的开展要以中央巡视办牵头或采取省与省之间合作的方式进行。再次，要确立对巡视组的充分授权机制，改变现有巡视组权责不对等的情况。《条例》对巡视工作的方式和权限做了明确规定，现实当中，巡视办对巡视组的授权并不充分，巡视组的责任重大，但其人事权、财务权很弱，开展活动的方式也受到较多制约，工作的自主性不强，不利于发挥巡视主体的积极性和创造性。

（三）探索适应巡视工作需要的干部人才建设机制。为更好发挥巡视监督作用，必须切实推进巡视人才队伍的专业化。当前巡视组长、副组长、巡视专员等很多是从卸任领导职务的党政干部中选任，这些干部政治成熟，业务水平高，有一定的威望。“在巡视工作起步阶段，这样的安排有其合理性。但长期如此，就可能演化为对接近退休年龄的干部发挥余热的一种安置方式。” 〔3 〕虽然选择有经验的干部担任巡视要职是为提升巡视工作水平，但这样的安排也会影响到巡视工作的长远发展。因此，要形成良好的巡视人才选用机制，培养和造就一批熟悉党内法规、案件侦办、财务审计等业务的巡视人才队伍，优化人员配备。目前，有些地方不断探索党内巡视人才队伍建设的途径，2015年，江苏省为适应“巡视全覆盖”的任务，构建了“一制三库”的兼职巡视干部管理制度体系，培育一支500人的预备队伍 〔4 〕。但这不能从根本上解决巡视人才专业化的要求。要解决这个难题，就必须正视巡视干部的入口和出路，选优秀的人进巡视队伍，也向外输送人才，使得巡视人才与党政管理人才之间能双向流动。这本身也契合巡视工作的实际，长期从事巡视工作的干部能够有更多时间接触地区和部门的实际情况，无异于做了很多实地调研，可以说，巡视是培养干部的好地方，通过解决巡视干部后续发展和晋升，才能把优秀人才吸纳进巡视组，并向其他党政部门输送优秀干部，实现干部的正常交流。

（四）健全巡视工作的考核机制。巡视工作着眼于发现问题，形成震慑。对其工作成绩的判断很大程度上来自获取有效问题线索的多少，至于形成震慑的标准和成效实在不易量化。因此，对巡视工作的考核也就存在一定难度，究竟是选择量化考核还是一般的述职考评，不同的标准决定了巡视工作的导向。只有考评机制科学合理，才能奖优罚懒，激发各巡视组的创新动力和工作干劲。目前，有些地方对巡视工作的定位存在认识上的偏差，把巡视当作纪委查案的一个环节，到一个单位巡视就一定要发现问题，至少要掌握办案线索。当然，这里的办案主要是大案和要案，对于一般的违纪似乎兴趣不大。这种认识上的误区实质上是一种办案政绩观的体现，不符合巡视工作的目标和定位。不过，既然中央对于巡视工作如此重视，投入了这么多人力和财力，而且也倚重巡视成果的运用，因此，巡视办必须健全对巡视工作的考核机制，在每一轮巡视之后以及一个年度内，合理评定巡视组、巡视组长、巡视组成员的工作业绩。这种评定的最大难度在于被巡视单位的性质不同，廉政风险和守纪差异也大，应该综合考虑，将尽职尽责作为基本标准，以巡视组的日常工作规范、守规守纪、制度执行等作为评判指标，综合巡视成果来进行考察评定。鉴于巡视组是任务型的监督单位，应该采取上级衡量、组长评判、成员自评、组员互评的方式来判定优秀的巡视干部，及时发现并处理违规及不适应或不能担当巡视工作的组员。

三、提升巡视反馈的整改及督查力度

从现实经验看，无论中央还是一般的党员群众对巡视工作最关注的莫过于发现多少线索以及巡视过后被巡视单位是否以实际行动做到了对问题的整改，党风政风有没有明显改观，制度建设有没有跟进。这也就是中央多次提到的要加强对巡视成果的转化，这是整个巡视工作的落脚点。目前，一些地方存在“重巡视、轻整改”的片面认识，进驻被巡视单位的工作开展很到位，但巡视组离开后，似乎巡视就结束，后续的整改落实缺乏力度，这样的做法背离了巡视工作的初衷，如果不发挥组织督查作用的话，很难发挥出巡视工作的实效。

（一）优化巡视报告的结构和内容。巡视报告是巡视工作的总结，也是巡视成果的重要体现。巡视组经过一段时间的工作，要将发现的问题向巡视领导小组、同级党委汇报，以及向被巡视单位反馈，就必须确保巡视报告内容完整、描述客观、表达流畅。可以说，巡视报告的质量直接决定了线索发现的可靠性和被巡视单位落实整改的实效性。因此，要规范巡视报告的写作形式和内容表述，不属于巡视范围内的事项不应写进报告，以免干扰主题，报告的框架要合理，内容要简洁明了，直指问题及重要线索，应避免出现含糊不清的词语，如“部分”“不力”“不够”“不到位”“有待加强”等，这些表述无关痛痒，影响了对问题的定性。当然，报告也要实事求是地反映客观情况，提出合理的处理意见和整改建议。当前，不少地方的巡视报告已经比较规范，形成了较为固定的格式模板，按照六大纪律来确定报告的主体内容，以意见建议作为第二个重点。这样的结构简洁有序，但过于固定便影响了报告的灵活性，并不是每个单位都有六大纪律方面的问题。巡视报告的着眼点是反映情况，有利于整改，只要表述有逻辑、有层次、客观公正，就可以不拘于固定模式，由实际巡视的成果来组织完成整个报告，提出的意见建议也应当结合发现的问题和被巡视单位的实际，避免过于空泛。

（二）以多种方式实现巡视成果的运用与转化。《中国共产党巡视工作条例》对于巡视成果的运用作了较为具体的规定，巡视组将巡视情况汇总整理形成巡视报告后，巡视工作领导小组要及时听取情况汇报，研究并提出处理意见，报同级党组织。经同意后，巡视组及时向被巡视单位党组织领导班子及主要负责人分别反馈，以适当的形式在党内通报、向社会公开。被巡视单位党组织收到反馈意见后，要在2个月内将整个情况报告和主要负责人落实情况的报告送巡视办。从这些环节看，问题线索处理、意见反馈及如何整改成为关键，运用巡视成果，首要的是迅速处理线索，“巡视工作与查办案件工作及时对接，……涉嫌严重违纪违法问题线索，迅速移交中央纪委立案审查。” 〔5 〕其次，要拓宽成果运用的渠道，提高成果运用的质量。例如，将巡视工作与党风廉政建设责任制考核挂钩，在拟提拔任用干部工作上向巡视组征求意见。当然，巡视成果的转换也不仅仅局限于此，一方面是巡视组可以采取参与被巡视单位党内民主生活会或党组会等形式来针对问题进行组织提醒，也可以与部分领导干部进行诫勉谈话，提醒督促改正。巡视办也应当发挥好监督作用，将处理意见及时向被巡视单位公开。要及时回应群众反映强烈的问题，把握好公开的时间和度，即使有待进一步调查取证、组织处理等，都要及时说明。针对巡视中反映的突出问题，纪委和组织部门要迅速跟进，涉及违规的要及时处理，涉及干部调整的要及时调离或另行选配。

（三）加强对巡视整改实施成效的监督。巡视整改工作是巡视成果运用的关键环节，如果巡视整改的效果不明显，那么巡视的意义也就会打折扣。现实当中，正是由于巡视组的“临时性”和“阶段性”等特征，当巡视组撤离被巡视单位，且工作重心已经转移到下一个单位后，被巡视单位落实整改的积极性会受到影响，特别是出现主要负责人或领导班子成员调整的情况下，巡视整改更是可能会被延滞。因此，要严格整改时限，加大对巡视整改实施的评判，将巡视回访作为巡视整改监督的重要手段，凡是接到整改不力的信息，就可进行回访。“应当建立起巡视再监督机制，即对于已被巡视的地区和单位要进行再巡视，重点是对照巡视整改情况。” 〔6 〕如果在整改期间态度不积极、举措不到位、效果不明显的，应该追究有关领导的责任，需要问责的应坚决执行。对整改不力的单位及主要责任人实行年度考核评优否决。在巡视组离开后，仍有违反相关规定的行为，应该加重处罚。另外，要形成巡视威慑的长效化机制，可以建立“巡视组负责人到被巡视单位督办的制度、巡视组督查督促巡视整改任务完成情况制度、巡视组派员复查验收整改任务完成情况制度” 〔7 〕。还可以加大群众参与监督的力度，巡视组离开后，被巡视单位的职工和干部可以继续参与对班子成员和主要负责人的监督，将违规违纪行为和线索向巡视办报告，巡视办要履行好相应职责，对反映的问题予以积极回应和处理。

参考文献：

〔1〕《中国共产党巡视工作条例》释义〔M〕.北京：中国方正出版社，2015.

〔2〕王岐山.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告〔N〕.人民日报，2016-01-25.

〔3〕郑传坤，黄清吉.健全党内监督与完善巡视制度〔J〕.政治学研究，2009（5）.

〔4〕申 琳.江苏构建“一制三库”兼职巡视干部管理制度体系 涵养巡视人才“蓄水池”〔N〕.人民日报，2016-01-05.

〔5〕刘 燃.中央巡视工作新方针及其实践导向〔J〕.求是，2014（5）.

〔6〕庄德水.新时期巡视监督改革的实践方向探析〔J〕.中国党政干部论坛，2014（8）.

〔7〕赵 丰.中央巡视制度迎来重大变革〔J〕.人民论坛，2014（5）.