紧盯铁路工程建设易腐环节

张羽++韩兵++沈文毅++程琰

鉴于铁路工程建设中的腐败问题严重，铁路工程往往跨省、跨市，2013年最高人民检察院与中国铁路总公司联合下发《关于加强铁路检察机关与铁路系统工作联系配合的意见》，明确了管辖权属于工程所在地的铁路检察机关

鲁班奖

中国建筑工程鲁班奖创立于1987年，该奖项也是国内建筑行业工程质量最高荣誉奖。鲁班奖作为全国建筑行业工程质量的最高荣誉奖，每年颁奖一次，（自2010-2011年度开始，每年评审一次，两年颁奖一次）授予创建出一流工程的企业。

鲁班奖的评选工作，始终坚持“高标准、严要求、优中选优、宁缺毋滥”的原则，对申报工程规定了严格的评选条件。申报工程在达到规定规模的前提下，必须是列入各地区或部门建设计划、严格履行了工程建设基本程序，已形成生产能力或使用功能，工程竣工后经过一年以上的使用检验，并按规定完成了全面验收的新建工程。工程施工质量除了要符合国家和行业标准外，还必须达到全国同类工程的领先水平。

5月23日，黑龙江省同江市（县级市，属佳木斯市）黑龙江畔，风雨为建设中的同江中俄铁路大桥平添了一抹壮丽的色彩。隔江可隐约望见俄罗斯的村庄，同江中俄铁路大桥工程总指挥长苏涛一边递过安全帽，一边对《方圆》记者说：“这个工程我们是要申报鲁班奖的，按我们的说法，就要工程优质，干部优秀。”自豪隐约可见。

黑龙江省佳木斯铁路运输检察院（以下简称“佳木斯院”）检察长邹向杰已经记不清自己是第几次来这个工地了，在工程指挥部，佳木斯院还设有同江中俄铁路大桥检察联络室，室内挂满了反腐工作的相关制度规定。“针对具体工程设立专门检察联络室，很可能是全国首创。”同时，也是黑龙江省检察院铁路运输分院（以下简称“龙江铁检”）关于驻点预防的一次崭新尝试。

亿级铁路工程项目资金

同江中俄铁路大桥的总投资将近27亿元人民币，在苏涛眼中却算“少”，“这个工程的特殊性在于是国内目前唯一一座跨越中俄国界的铁路桥。铁路工程的特殊性决定了这个领域的工程项目投资动辄数十亿元、数百亿元，27亿元只能算普通”。

据龙江铁检职务犯罪预防处处长王鹏程向《方圆》记者介绍，近三年来他们已经完成或正在进行的有针对性预防职务犯罪的铁路工程建设领域涉及资金达人民币1250亿元，涉及哈齐客专工程、同江中俄铁路大桥工程、哈尔滨枢纽工程等10个国家级、省级重点工程。

而中国铁路总公司的统计数据显示，2015年，全国铁路完成固定资产投资8238亿元，投产新线9531公里，其中高铁3306公里。2016年，中国铁路仍然计划完成固定投资8000亿元，包括修建高铁、现在火车站的电气化改造等。

然而，数以千亿计算的铁路工程建设资金也是一块巨大的蛋糕，惹人垂涎。2012年前后，以原铁道部部长刘志军为首的铁路系统腐败窝案给高速发展中的铁路工程蒙上了一层阴影。仅以“权力掮客”身份出现的丁书苗就在2007年至2010年间以有偿运作的方式先后使23家投标公司中标57个铁路工程项目，中标标的额共计1858亿余元。

上有“大老虎”，下也有“苍蝇”。在龙江铁检关于2015年查办和预防职务犯罪分析报告中，他们总结特点发现“建筑工程企业行贿案件多发、工程招标贿赂案件频发”。例如他们查办的某监理公司老总闻某贪污、受贿、挪用公款案。闻某一方面从监理项目中套取资金、骗取海外雇用人员劳务费用于购买个人住房，另一方面以在尼日利亚的线路维修工程需要购买设备为名挪用公款1405万元，打入自己在国外的公司进行营利性活动。后闻某被判处有期徒刑20年。

如何在司法层面保护这些超亿级铁路工程安全，是现实给铁路检察出的一道必解的难题。

铁路工程反腐实行“属地管辖”

在百度搜索输入“铁路工程腐败”有225万多条检索结果，不少人都在问：哪个部门受理铁路工程的贪污腐败案？

据苏涛介绍，一个大型的铁路工程通常是先由出资方（有的是地方铁路局，有的是中国铁路总公司等）设立工程项目指挥部，统筹工程项目的招投标、聘请监理公司等，特别是一些过百亿元的大工程可能有数个中标企业。而这些参与建设的工程单位往往并不是本地企业，而是全国性的集团公司，通常还会再将大工程分解成不同的标段分包给其下属子公司，由他们派出工程师到工程所在地组成项目部，并且雇用施工队完成具体建设。譬如前文提到的哈齐客专工程，总投资额超340亿元人民币，参建单位包括中铁建十三局、中铁建十五局、中铁建十六局、中铁电气化局等北京、河南的多家工程建设单位、施工单位、监理单位。

工程是地方的，施工者都是外来户，的确给铁路工程打击与预防腐败工作带来了难度，首当其冲的管辖问题：是应该由参建单位所在地的检察机关管辖还是由工程项目所在地检察机关管辖？

鉴于铁路工程建设中的腐败问题严重，铁路工程往往跨省、跨市，2013年最高人民检察院与中国铁路总公司联合下发《关于加强铁路检察机关与铁路系统工作联系配合的意见》，明确了管辖权属于工程所在地的铁路检察机关。

以黑龙江省为例，龙江铁检反贪局统筹哈尔滨铁路局（管辖的线路覆盖黑龙江省全境绝大部分，兼跨内蒙古自治区呼伦贝尔市）辖区内的所有铁路工程项目的打击和预防腐败工作，接受举报线索，龙江铁检直属的佳木斯院、齐齐哈尔院等基层反贪部门分别负责各自辖区内的工作。

“我们根据最高检下发的文件，进行细化，跟哈尔滨铁路局签订了《哈尔滨铁路局预防职务犯罪工作实施办法（试行）》和《关于进一步完善反腐败工作协调机制的意见（试行）》。”龙江铁检分管反贪的副检察长齐波介绍，“我们要实现的是立体化的预防模式。”

评估十个易腐环节的风险点

“做铁路检察，就要了解铁路”是龙江铁检检察长万野的口头禅。这话放在预防铁路工程腐败领域，同样适用，“只有了解铁路工程建设的各个重点环节，才能知道风险在哪里，预防才能落到实处”。

2009年，黑龙江前抚铁路工程项目发生了一起受贿案，项目部一分部经理李某原是中铁二十三局集团第二工程有限公司工程部部长，李某在工程结算过程中先后两次非法收受他人贿赂15万元。佳木斯院查办起诉该案后，李某被判处有期徒刑10年。这个案件突出反映了铁路工程项目施工过程中“资金拨付”的问题。

事实上，资金拨付仅仅是铁路工程项目中十大易腐环节中的一个。《方圆》记者在一份名为《滨北桥改建工程重点环节廉政风险防控措施》的文件上发现，龙江铁检职务犯罪预防处用10页纸罗列了10个大项，包括招标投标、征地拆迁、分包管理、物资采购、安全质量、变更设计、验工计价、资金拨付、信用评价和第三方审价。每个大项下面又细化到不同的风险环节、风险涉及人员、廉政风险点、防控措施和责任单位以及责任部门。

记者发现，这些风险点有的因为涉及大笔资金往来而并不令人意外，譬如指挥部审批计价、安全质量检查监督、支付征地拆迁补偿资金、变更设计预审等环节，都是普通工程建设中也容易出现的问题。

也有一些易腐败环节似乎“超越常识”，譬如被评价为风险等级最高III级的“招标补遗、答疑环节”，指挥部主管招标负责人、相关招标部门负责人、经办人员，会对招标文件做出有利于特定潜在投标人的补遗，或者借着答疑补漏之机歧视性条款，排斥其他潜在投标人。

“我们梳理的这些风险点，有的是办案过程中发现的，有的是根据经验容易出现贪污、受贿等腐败问题，然后我们提供预防部门再给出针对性的建议。”龙江铁检反贪局综合处处长赵建鹏说。

王鹏程介绍：“明确了这几十个风险环节，我们就会有针对性地进行监督，提供预防腐败的专项措施。”比如在指挥部对已完工工程进行确认环节实行验工计价会签制度；征地拆迁环节要求开展第三方审价工作；对质量事故处理环节落实联检制度，畅通举报渠道等。

从“深入标段”到“驻点预防”

正是为了盯准上述各个风险环节，把腐败消灭在萌芽状态，龙江铁检的预防工作一直本着“深入再深入”的原则。

哈齐客运专线（已经开通运营）和滨州线电气化改造是哈尔滨铁路局辖下的两个重大工程，因为黑龙江处于高寒地带，修建难度高，投资总额近500亿元，也是龙江铁检最先开始展开职务犯罪预防工作的两个工程。“这两个项目的特点是资金投入大、参建单位多、建设周期长、铁路沿线上千公里。”齐齐哈尔院检察长彭玉琦介绍，“我们主要采取的办法是深入各标段，多次组成预防腐败小组，一出行就驱车数百公里，深入‘泰来至红旗营子‘大庆至龙凤等数个施工标段现场，实地开展调研了解工程情况，和现场工作人员开座谈会，讲法制课。”

这种模式在短短三年内，在龙江铁检辖区内各个重点铁路工程中得以开展。王鹏程提供了一组数据：两年来，龙江铁检两级院预防部门，分别深入7个工程建设单位、30余个施工单位、监理单位，调取查阅规章制度150余份。

“为了应对绵延上千公里的铁路工程工地的职务犯罪预防工作，我们也投入了最大的人力，抽调了11名骨干成立法律咨询小组，其中一半以上是硕士，还包括一名博士。”龙江铁检政治部主任王启超介绍。

但是在同江中俄铁路大桥，这种预防模式再次“升级”：从原来的深入工程标段、项目部、包工队直接变为驻点预防——在指挥部设立检察联络室。“这个工程比较集中，拥有设立专门检察室的条件。”邹向杰说。

检察联络室和苏涛的指挥长办公室、指挥部会议室在同一层，室内陈列着职务犯罪预防的相关制度。除了定期开展法制课的时候，项目的基层管理人员平时来开会、办事都会路过。“联络室放在这个地方能起到一种‘震慑作用，大家路过的时候就会想一想‘工程优质、干部优秀这八个字，想一想他们听过的预防腐败课。”苏涛说。在他看来，想实现鲁班奖的目标，“零腐败”工程是根本性条件。

预防腐败不要“假大空”

多年来，腐败预防工作无非是讲课、宣传、走访这几种形式，哪怕设立了检察联络室，又怎么才能不让预防出现“假大空”的问题？

邹向杰举了个例子，农民工工资发放是工程领域中比较容易出问题的，贪污、侵占、挪用都有可能，发生拖欠甚至可能会引发集体事件。他们就跟工程指挥部建议、协商，由指挥部要求施工单位必须建立单独的农民工工资账户，对这部分资金单独监管，决不能拖欠一分钱工资。

那么，涉及铁路工程建设专业领域的部分，施工图纸复杂犹如天书，检察官能看懂吗？能做好预防腐败吗？邹向杰的答案是能。“我们的视角跟工程师是不一样的，他们看图纸怎么施工，我们针对这些风险环节，看合同双方能否对应、数据是否合理、现场与记录是否一致等，是用反贪查案的方式找问题，发现问题要改正，一旦涉及腐败问题就会与反贪部门联合出击。”

除了腐败预防工作，检察联络室还根据同江中俄铁路大桥的特殊性——跨越界江，可能带来的问题，进行了扩展式的法制宣传，包括工程中可能出现的走私类犯罪，涉外偷猎、偷渔犯罪，重大工程事故罪等问题，并向施工单位提出有关工伤、劳资关系、劳动合同等民法法律问题的法律咨询。

以预防为切入点

两三年前，龙江铁检曾经收到过一封举报信，信中提及哈齐客专某标段项目部领导吃喝腐败、过度消费，长期不给员工发工资。举报信转到了反贪局，尽管举报人匿名，反贪局的办案人员还是立即开始初查。结果发现，当时因为一些客观因素，项目部账上的确没有钱发工资，根本不存在腐败的客观条件。能做的，就是协调有关部门及时拨付工程款。

虽然举报线索没有成案，但还是给齐波带来了一点思考：预防只是说理，打击腐败对预防的作用更大。“我们开始以预防为切入点，对管内重点工程施工单位、建设指挥部、站段、铁路局机关及直附属单位的人员、名单、职务、身份信息、家属信息进行采集，同时还搜集工程中标、未中标单位、物资供应商相关信息，建立信息平台，为打击腐败提供便利条件。”

这个信息平台已经初见成效。龙江铁检反贪局和齐齐哈尔院最近就办理了一起加格达奇工务段材料员王某购买单位工程材料受贿以及向路局劳资处科长邓某行贿的串案。办案人员通过对其银行、出行、话单分析等信息查询方法，在没有接触犯罪嫌疑人之前就已经锁定了业务往来的行贿人，取得了犯罪证据。

“这几年来，虽然一些地方性的小工程也查处了一批案件。但涉及千亿元资金的国家级重点铁路工程至今没有发生一起腐败案。”万野说。