基于公立高校自身的科研经费规范化管理探析

陆兴凤 翟志华

【摘 要】 从公立高校自身来看科研经费管理之所以存在问题，与其明显不太重视科研经费管理、科研经费预算管理松弛、科研考评机制不合理、科研经费监督形式化等原因密切相关，公立高校自身要实现科研经费规范化管理，需要采取建立权威统一的科研经费管理办法、加大科研政策法规宣传力度、强化科研经费预算全程管理、准许人力成本纳入科研经费、全面加强科研经费审计监督等措施予以规范。

【关键词】 公立高校； 科研经费； 经费管理； 科学治理

【中图分类号】 F224.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）13-0077-04

2014年10月10日中央纪委监察部网站公布公立高校5所大学7名教授套取国家科技专项资金，已查处8人，其中2人获刑、4人被捕、1人暂不起诉、1人被行政处分[1]后，公立高校科研经费管理混乱乃至出现腐败与犯罪已经引发了社会高度关注。究其根源，既有我国科研经费政策方面的问题，也有公立高校自身管理方面的问题，更有科研人员逐利失德方面的问题，亦或是各种因素的共同作用。本文仅从公立高校自身来分析科研经费管理混乱的原因，认为公立高校只有从系统与整体出发，才能构建出全面有效的公立高校科研经费规范化管理措施。

一、公立高校科研经费管理存在的乱象已到了非治理不可的程度

（一）明显不太重视科研经费管理

在现有以项目多少来考核公立高校科研水平的机制下，公立高校普遍重视对科研项目的争取，却不太重视对科研经费的管理。主要表现为：一是系统认识错误。不仅项目组人员认为项目是他们争取的，自然项目资金就归他们所有，而且就连项目组人员所在部门及相关的科技、设备、财务等部门乃至校领导等人员对科研经费的管理也没有像教育事业经费一样进行严格管理，导致项目经费几乎由项目负责人自己做主。二是相关人员不主动学习有关制度。尽管科研制度不尽完美，但“出事”主因仍是相关人员不主动学习有关制度。如“系统学习过”有关制度的仅占2.9%、“了解一些”制度的占20.8%、“一般了解”的占27.8%、“不太了解”的占33.9%、“不了解”的占14.6%[2-3]。三是失德失信常态化。79.35%的人身边发生过违背科研道德的事件，且1—2次的占48.40%；而涉及到“骗取科研经费”的占16.44%，所以，导致人们对科研人员守德诚信的“满意”程度仅占4.32%，“一般满意”占40.29%、“不太满意”占26.10%、“比较满意”占21.95%。与此同时，则46.59%的人认为这种情况还将恶化[3]。四是宣传教育不够。一方面是科研部门没有牵头组织相关部门对科研经费管理制度进行宣讲及结合相关办法制定本校科研经费管理制度，让科研人员充分理解并遵守；另一方面是审计等监督部门没有牵头组织相关部门对违反科研经费管理制度乃至犯罪行为进行案例教育，从而让科研人员不敢违规犯法。

（二）科研经费预算管理松弛

科研经费预算管理除了项目组人员以外，还包括公立高校科研、财务、资产设备等众多部门的参与及通力合作，但是，令人遗憾的是在公立高校内部，科研经费的预算管理实际上是由项目组人员负责。首先，从预算编制上来看，第一，项目负责人单方编制预算导致预算失真。虽然制度规定由项目负责人编制项目收入预算和支出预算，但是由于项目组人员一是缺乏预算编制方面的财务标准，二是缺乏成本核算知识，三是管理制度虽然有明确的资金开支范围，但是却缺乏可参考的费用支出标准，使预算编制无据可依，所以，造成了预算的严重失实。第二，从职责发挥上，科研、财务、资产设备等部门理应参与科研经费预算编制工作，但多一事不如少一事的“惰政”心理致使他们并不关心科研经费预算管理。第三，尽管管理制度要求“科研和财务管理部门对项目预算进行审核”，但是他们也只有简单地按规定的比例进行审核，只要不超过比例即为“合规”，而各项费用是否合理，各项费用之间是否悖理等等，均不予质疑与反对。因此，科研经费预算编制的项目组化与各相关部门审核的形式化，必然产生预算申报松弛与宽松[4]、预算编制与科研实际脱节[5]等问题。其次，从预算执行上来看，第一，课题组负责制弊多利少。由于众多制度都规定：“项目负责人是项目资金使用的直接责任人，对资金使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担法律责任”，所以，很多公立高校科研管理制度就干脆明确科研经费由课题组直接负责，产生了许多问题。第二，各方的管理协同性不足。与预算执行有关的部门包括课题组、科研、财务与资产设备等，其中，课题组拥有科研经费的使用支配权，科研部门负责项目立项与验收工作，资产设备部门负责项目设备的审批工作，财务部门负责项目经费的核算工作[6]。但是，他们之间的关系却仅仅停留在各司其职上，缺乏沟通、配合与协调，致使信息不对称，理解有差异，管理不一致。第三，预算执行不严肃。在重科研立项，轻经费管理的大前提下，出现了提取管理费后，只要票据合法、手续完备、经费有余即由课题组直接负责的管理局面。由此导致经费使用不当与支出随意性大、经费审核流于形式[7]等问题，甚至出现了虚报冒领“劳务费”及报销与课题无关的经费而违规犯法的现象[8]。“某大学课题组，以差旅费名义分37次报销各地到佳木斯的单程火车票1 505张，金额28.36万元，占2008年至2011年该项目拨入经费57万元的49.75%”[9]。第四，预算调整频繁。《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》规定：“项目预算一般不予调整。”《国家社会科学基金项目经费管理办法》也规定：“项目负责人应严格执行批准后的项目预算，一般不能调整。”但如上所述，由于预算编制的随意性，导致如不进行预算调整甚至是频繁调整，则项目几乎无法实施。而财务部门往往迫于课题组与领导的压力，也只得任其频繁调整预算。第五，年底突击花钱。尽管年底报销科研经费原因很多，其中即有年末经费刚刚拨来，但“是平常的2—3倍”[5]则过于明显。第六，项目经费大量节余。据审计部门披露，在已结题的科研项目中，175个项目结余资金562.68万元，占项目经费总额的33.37%。其中，有40个项目资金使用率低于50%，闲置资金276.49万元，且12个项目仅提取了2.5%至10%的管理费，其余全部处于闲置状态[10]。可见，宽松与虚报的科研经费预算管理造成了多么可怕的后患。

（三）科研考评机制不合理[11]

1.绩效奖励机制不完善

这里最核心的是教师的科研动力是什么？是完全纯粹的学术追求？还是借学术之名行经济之实？抑或是二者兼备？笔者认为，前两者不多，最后一类居多。原因是科学研究既是高校的一大职责，又是高校对教师的要求与教师晋升职称的必备条件。这决定了教师即使不是完全纯粹的学术追求，但如果没有一定的科研能力也就没有所谓的学术之名，因此，通过科研项目来获取一定的经济利益应当是绝大多数科研人员的心态。而从事科研之难又远大于教学，同时，如果只教学不搞科研，且不允许在项目经费中向教师支付任何报酬，则他们的工资福利等收入别无二致，那么，教师的科研动力又何在呢？更何况我国教师的收入本就不高，而美英两国科研人员的人工成本占经费预算的2/3[5]，其他国家科研人员的收入待遇又一向较高。然而，我国一是缺少可行的科研绩效奖励办法，即在间接费用中，缺少科研绩效发放标准与考核机制。二是没有建立项目经费预算执行绩优考核办法，等等，导致科研考评机制不合理。

2.考核导向偏离了学术本位

主要是科研成果与单位声誉及个人收入挂钩的管理办法，导致单位与科研人员纷纷加入全力争取科研项目的大军中，以体现单位与个人的科研工作量和学术水平[10]。由此又在科研立项、审批监督过程中掺杂了许多利益因素[2]，导致科学研究被异化成了争夺物质利益与社会地位的工具。

（四）科研经费监督形式化

科研经费监督包括财务、审计、监察、科研、资产设备等部门的多环节全覆盖监督。只有建立健全监督方式，夯实监督基础，才能保证科研经费的合法合理使用，真正把科研经费运用到初始设计目标中。如欧盟对科研经费就制定了全程严谨科学的管理制度，申报项目者的财务报表与成本计算方法真实可靠，项目实施后，一旦发现有假，则要收回资助资金甚至遭罚，从而堵塞了可能的腐败及欺诈行为[10]。但是，在我国公立高校内部，长期以来形成的科研部门“重项目立项，轻使用监督”；资产设备部门“重设备采购，轻使用绩效”；财务部门“重项目决算，轻预算监督”；审计部门“重票据审查，轻效果监督”；科研人员“重项目研究，轻财务管理”等科研经费监督环境，使科研经费监督处于“热规定，冷监督”的尴尬状态。

二、公立高校自身促进科研经费规范化管理的建议

（一）建立权威统一的科研经费管理体系

目前，在公立高校科研经费来源渠道至少有地级市以上政府及其组成部门下拨的纵向科研经费及政府基金支持的项目经费等、承揽国内外有关单位的科研项目获得的横向科研经费、从社会机构或个人捐赠等途径获得的科研经费[12]三类。面对来源不同、项目多样的状况，怎样才能对科研经费进行规范化管理呢？笔者认为，一定要建立科研经费管理体系，且包括如下方面：

1.制定科研经费管理办法

要管好用好科研经费，必须制定出一套权威、统一、科学的科研经费管理办法。在管理办法中，既要明确包括什么开支范围，也要明确执行怎样的开支标准；既要明确项目负责人及各部门的工作职责，也要明确工作程序；既要明确经费审批权限，也要明确审批责任[13]；既要明确结余经费的奖励办法，也要明确对违反财经纪律行为的处罚。特别应当注意的是现行不允许已有工资收入的教师再从科研经费中开支劳务费的规定既非国际惯例，也不符合客观现实，因为它严重制约了科研人员的积极性，所以，在新的科研经费管理办法中，不仅要明确相关科研人员可以提取的劳务费，而且要明确允许支付一定时期的工资津贴标准；不仅要明确科研人员经费开支比例可以相应提高，而且要明确以此提升科研人员生活质量，等等，从而使科研人员与学校相关部门都能做到有章可循、有法可依。

2.健全科研经费管理问责制度

目前，高校科研经费管理之所以出现如此众多的违规违法行为，其中一个原因就是只对科研人员实施惩戒，且缺乏对相关部门及高校领导的问责制度。这就要求进一步明确公立高校科研人员、科研、财务、资产设备等部门在科研经费使用与管理中的职权，做到谁违规查处谁，由此建立健全科研经费管理问责制度。具体包括：一是科研部门除了负责科研项目管理外，不能不负责地认为经费管理是财务部门的工作，还必须加大制度宣传力度，严审预算关与报账关，当项目结题后要通知财务部门共同做好结余经费的管理工作。二是财务部门不仅要了解科研经费管理办法，而且要对科研项目从早期预算编制、中期项目检查、结余经费清理等进行全程管理[14]。即在项目申报阶段要指导编制项目经费预算，审查项目预算；项目立项后则要按合同约定的内容及科研经费管理办法审核科研经费的使用；与此同时，还需对经费使用情况进行整理分析并反馈给相关部门、个人乃至领导，从而促进科研经费使用方向与途径的合理与合规。三是资产设备部门要对项目所需设备的“专用性”及可否与现有设备共享的问题作出准确判断。四是项目负责人不仅要负责编制项目经费预决算，而且要对科研工作进度与经费使用情况及时与相关部门进行沟通，按规定及时办理项目结题及结账手续，并友好支持经费监督检查，确保经费使用的真实性、有效性与合法性。

（二）加大科研政策法规宣传力度

一方面，高校科研人员由于专业与工作经历所限，原本就缺少财经法律、法规方面的知识，甚至都不了解本校科研、财务、资产设备等部门的有关规定，加之错误地认为项目由自己争取而来，不过是在本校财务过账而已，使用权完全属于自己，导致产生了一些违法违规行为；另一方面，国家有科研项目管理权的部门均有自己的科研经费管理办法，科研人员确实难以适从，所以，相关部门应通过培训班、举办讲座或橱窗等形式进行宣传教育，提高科研人员遵纪守法意识。具体分工为：科研部门负责宣传国家关于科研管理方面的法律法规教育；财务部门负责宣传国家关于科研经费方面的政策法规教育；资产设备部门则负责宣传国家关于固定资产管理方面的法规制度教育；科研人员不仅要自觉学习这些政策法规，而且一定要接受并支持上述部门严格执行国家科研法律、法规和规章制度。

（三）强化科研经费预算全程管理

1.组建“双专业”科研经费预算编制队伍

将原来的科研人员负责编制科研经费预算与学校审核的机制改为“双专业”科研经费预算编制机制，即编制科研经费预算时既要有科研团队参加，由其对项目所需的设备、材料、测试化验加工费等的数量与金额进行有依据的科学测算，也要有财务等部门参加，由其对项目所需的设备、材料等价格及费用与购置方式等进行审核把关，从而避免过去科研人员无据编制科研经费预算与财务、资产设备等部门形式化审核科研经费预算时造成的预算严重失实，以至于不让“调整”便无法实施局面的再现。

2.建立科研经费预算标准资源库

首先，直接费用的预算编制标准。要做到早筹划，早安排，早调研，从而既充分掌握同行业（同领域）的公允预算编制标准并不断调整因市场变化而来的新标准，又全面了解研究内容、技术路线等方面的要求；不仅要做到各支出科目的理由充分合理，特别还要进行详尽的论证并提供足够完整的支撑材料，从而保证测算依据准确可靠，以提高实际经费支出与经费预算的吻合程度[15]。其次，间接费用的预算编制标准。其按照分段超额累退比例法计算并实行总额控制，同时以扣除设备购置费后的直接费用的一定比例核定。国家项目比例为：500万元及以下部分不超过20%；500万元至1 000万元的部分不超过13%；1 000万元以上的部分不超过10%。省级项目一般比例为：100万元及以下部分不超过20%；100万元至500万元的部分不超过13%；500万元以上的部分不超过10%。有间接费用的项目管理费则按下列比例：100万元以下（含100万元）按8%，100万元至500万元之间的部分按5%，500万元至1 000万元之间的部分按2%，1 000万元之上的部分按1%。如有绩效支出则以不超过直接费用扣除设备购置费后的5%计算。

3.建立科研经费动态调整机制

从理论上而言，要维护预算的权威性；从规定上而言，要严控预算调整。但是，对于执行数年之久的大型科研项目，要求一次性准确编制出预算的难度可想而知。因此，应当建立科研经费动态调整机制。即在预算总额确定后，允许每年年初进行一次预算调整，以应对市场带来的费用变化，从而通过滚动预算法保证预算的准确性。

（四）准许人力成本纳入科研经费

目前，公立高校财政拨款模式为“生均定额拨款+专项补助”。其中，生均定额拨款含义明确，专项补助指“211工程”“985工程”等专项经费，即并没有下拨专门的科研经费。而承担项目的教师的工资、津贴等人工成本从“生均定额拨款+专项补助”中支付无疑是挤占了教育事业经费，于情于理于法都显然不妥。因此，应准许将人力成本纳入科研经费，对高校科研人力资源成本进行补偿，以全面核算科研成本。至于具体标准，由于我国不允许在科研项目经费中额外列支工作补助费，所以，也不可能有明确规定。但是，实际上纵向科研项目却大体上为15%，而国外则高达75%[13]。我国应当借鉴，确定一个合理的比例。

（五）全面加强科研经费审计监督

首先，强化科研经费预算审计监督。公立高校内部审计部门不仅要“提前介入”科研经费预算编制和调整，而且还要加强科研经费预算执行过程审计和开展科研经费预算执行绩效审计，促进科研资金使用效益的提高。其次，推动科研经费内部控制。不仅要将科研经费内部控制纳入内部审计范围，而且要将其列为内部审计日常工作；不仅应组织开展科研经费的内部控制审计，而且要组织开展科研经费业务层面的内部控制审计。再次，深化科研经费责任审计。主要是通过加强公立高校领导干部对科研经费的管理和监督，以落实其管理责任。最后，不仅要建立健全科研经费审计通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度，还要强化对科研经费审计结果的运用，将审计结果作为领导人员任免和项目负责人今后能否立项的重要依据。

【参考文献】

[1] 牛伟坤.中纪委查处作假套取科研经费问题7名教授涉案金额达2 500万[N].北京晚报，2014-10-13.

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[8] 姜刚，李放.一些知名教授频陷“问题科研经费门”透视[N].中国青年报，2014-06-24.

[9] 袁军宝.山东审计高校经费科研资金结余3成[N].东方早报，2012-07-31.

[10] 姚玉鹏，沈林福.科研资助体制改革：要管好“钱”更要尊重“人”[N].光明日报，2016-01-08.

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[15] 陈宗发，王存华.浅谈科研项目经费的预算管理[J].经济师，2014（3）：107-108.