中央集权制下地方行政制度的历史沿革——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十一

宣晓伟



中央集权制下地方行政制度的历史沿革
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十一

宣晓伟

惟王建国，辨方正位，体国经野。

设官分职，以为民极。

——《周礼·冢宰》

前面文章分析了中国传统王朝下政府如何对地方民众进行治理，要想了解“中央集权制”的实际运作，还需对不同层级政府之间的制度演变进行探讨。尽管“中央与地方”制度安排要处理的内容，与“政府与民众”间有非常大的不同，然而可以看到基本目标仍是一致的，即名义上代表所有人和所有地方利益的中央权威，如何尽可能地加强和稳固统治。

中国幅员辽阔，历代王朝为稳固统治，必然面对的难题是如何划分地方行政区域的层级和范围大小。层级过多，各级政府之间的信息不对称和激励不相容就会越严重，中央政府的政令经过层层传达，往往走样；层级过少，中央政府又会直接面对数目过多的下级政府，难以开展有效的管理。同样，行政区域的范围过大，容易产生地方分离主义倾向，直接威胁王朝统治；行政区域的范围过小，一方面容易导致中央政府应接不暇的困难；另一方面使得地方实力过弱，则不易镇压民变和抵抗外敌入侵。纵观传统王朝地方行政制度的沿革，可以看到其设置在“二级制”与“三级制”之间来回摇摆。

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

秦汉均为“郡县”二级制的地方行政制度，秦始皇二十六年分天下为36郡，加上内史（即首都周围特区），一共是37个郡级政区，后来开胡越之地、设置新郡、又将一些郡一分为二，秦朝郡数增至49个，秦县数目则在1000个左右。汉代继承秦的“二级郡县制”，所增加的是在汉初分封诸侯王国，汉景帝后王国地位等同于郡，西汉末年郡数达到103个，共管辖1587个县级政区。一郡平均管辖15个县，管理幅度较为合适，故单从郡县关系看，汉朝吏治一向受到后人的推崇。然而在中央政府层面，一个中央政府要面对一百多个郡，也难以做到有效管理，因此汉武帝在郡上又设置14个监察区，首都地区由司隶校尉部所辖，其他郡国则分属13个刺史部，每部设刺史1人，负责监察地方长官的行为，但不参与地方行政事务。郡数目较多带来的另一个问题是其范围必然有限，一旦遇到民变就难以有效组织镇压，故到东汉末年黄巾起义，原只负责监察的刺史最终演变成为州牧，朝廷派出中央高级官员（九卿）出任州牧，授予兵权、财权和行政权，成为正式的地方一级行政官员，到了魏晋南北朝时期，正式演变为州—郡—县的三级制行政体系（参见周振鹤（2005）《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，第59～61页）。

然而州一级的地方行政设置，平均领有七八郡之地，有足够称霸一方的物质基础，州一旦成为一级行政区划，就易于造成分裂。所以王朝统治者要尽量避免州一级的行政区划，到了隋唐又重新恢复郡县二级制的行政设置，隋炀帝大举并省州县，又改州为郡，全国设置190郡、1255县。唐朝继承了隋的二级地方行政制度，但由于形势发展，州的数目大大增加，尽管经过唐太宗的合并，在贞观十三年仍有358州，1551县。一个中央政府要直接面对二三百个州，显然是应接不暇，据说唐太宗曾把300多个州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。因此，唐初便按照交通路线来划分监察官员的分区，称之为“道”。唐玄宗在开元22年将唐初的十道分为十五道，每道设置采访使（如汉代刺史之职），此后采访使又兼任黜陟使，掌握着地方官员的罢免权。尽管采访使承担的是监察任务，并且中央明文规定采访使不能越权介入中央与州之间，妨碍州与中央直接打交道。然而一旦设定固定监察区的常职监察官员，必然带来他们干预地方行政、最终演变为一级行政官员的危险，而这样的转变与汉朝类似，是由危机所触发的，在唐朝这个危机即为“安史之乱”。

与汉朝不同的是，唐代为了边防的需要在边境地带设置了10个节度使辖区，即方镇（藩镇）。原本唐实行的是军民分治的措施，节度使只管军事，不参与地方行政。然而安禄山深受唐玄宗宠信，集范阳、平卢两节度使和河北道采访使于一身，掌管军政民政大权。为平定安史之乱，唐朝不得不在全国普遍设置方镇，任命一大批集军政大权于一身的节度使，而原先监察地方的采访使已无权力，在唐肃宗期间改采访使为观察使，并兼任节度使，由此形成观察节度使。到了唐后期，观察使的监察范围（道）与节度使的军事范围（方镇）合而为一，由此在州县两级地方行政架构上又形成一级政区，即道（方镇）。而与汉朝类似的是，新的方镇一级政区一旦形成，马上产生尾大不掉的负面效应，方镇严重地削弱了中央政府的权力，一些方镇的节度使职务可以世袭，财赋不交国库，户口不上版籍，俨然与朝廷分土而治，唐朝最终亡于这种藩镇割据的局面。

由此可以看到，如果保持“二级制”的地方行政架构，中央政府无暇一一顾及众多的郡（或州）；但若在州郡之上再加一级政府，又会产生地方割据的危险。宋朝为解决这个难题煞费苦心，在地方行政制度设置上有了重要的创新。宋朝的做法是不在州以上设置统一的上级地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权分属于不同的部门，即漕、宪、帅、仓诸监司，设立负责监察司法的提点刑狱使、负责治安边防的安抚使、负责储备粮食平抑物价的提举常平使、负责钱谷转运的转运使，各监司负责监察州县，其行政管辖地域称为“路”，但各监司的路并不一致，在转运使是一路范围的区域，提点刑狱使可能是两路，而到了安抚使那里又可以是四路甚至六路，从而避免了在州之上设置单一行政区划的做法。通过这样将事权打散、管辖范围打乱的做法，使得宋朝的地方行政架构成为了一种“虚三级制”。通过这种办法，地方政府之间互相牵制，尤其是路一级区划交叉、中心分离，不可能形成单一的权力中心和权力范围，也丧失了割据一方的地理基础。此外，宋代地方行政官员都由中央朝官担任，也极大削弱了地方分权的人事基础。可以说，宋王朝统治者通过上述的地方行政制度创新，大大加强了中央集权的程度，牢牢地将地方控制在手中，宋朝因此也开创了中央绝对集权的先河。然而，中央集权的加强不可避免带来的一个严重后果就是地方的羸弱，反过来也导致了宋王朝的长期积弱。地方实力弱小，就使得其对外边防和对内治安能力大大下降，宋朝终亡于外侮，与此不无关系。

元代的地方行政层级极其复杂，部分原因是其幅员广大，许多地方制度均沿袭被征服地区已有制度混合而成；部分是因为在漫长的征战过程中，一些临时性的战时举措逐渐演变成了永久性的制度，其中对后世产生深远影响的，便是（行）省的设置。省原为中央的机构，如唐朝有门下、中书、尚书三省。如果地方有事，中央政府便派出官员前去处理，组成行台省，表明是中央临时性的办事机构，以针对特定的地方问题，一旦问题解决，行台省任务完成便终结，派出官员撤回中央。这一制度唐初也曾运用，金代末年为应对地方治安事务，频繁派出中央的机构，运用行省的方式来解决地方问题。元代继承了金的做法，在征服北部中国的过程中，作为战时措施，以行中书省（或行尚书省）作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也简称为行省或省。省的实质是行政型的军区，省以下各级区划的官员都只能层层向上奏事，不准越级上诉，控制十分严密。

明代一方面继承了元代的省，另一方面又学习宋代的做法，将省的权力分散到都指挥使司、布政使司和按察使司三者手中。三司分立固然削弱地方分权，然而一旦地方有事，仍然需要中央派出官员，在一定的时期内集中一省甚至数省的权力，由此就产生了巡抚、总督二职，本来巡抚负责办事、总督负责监督，但明代后期地方多事，巡抚、总督渐渐又成为常驻地方的实职，甚至在原来行政区划上又产生了一套自成体系的总督、巡抚辖区。清代沿袭明督抚之制，并将督抚辖区逐渐调整到与明代之省界一致，后划为18省，巡抚一般每省一员、总督每二三省设一员，由于巡抚受总督节制，所以若总督与巡抚同在一地（省会），则往往发生矛盾；而不与总督一地的巡抚，又经常自行其是，不听总督的指挥。

从地方行政制度沿革来看，中国传统王朝一直没有办法较好地解决“中央与地方”之间的权力分配问题。当中央集权削弱、地方权力过重，形成“外重内轻”的格局，就容易引发割据分裂、促使统一王朝走向瓦解，这就是汉唐两代的教训；但中央集权过多、地方权力不足时，“外轻内重”的格局固然没有了割据之忧，但地方实力羸弱、失去绥靖御侮的能力，在内忧外患之下，也会导致亡国的危险，这是宋明两代的结局（参见周振鹤（2005）《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，第250页）。

与此同时，中央也一直难以解决对地方官员的有效监督问题。中央经常依靠不断派官员对地方进行巡视的方法，以纠正地方官员的不当行为。但久而久之，中央派下去监督的“使职”官员常驻地方，慢慢成为了带有地方性质的官员，又需要派下新的官员进行监督。无论是汉朝的刺史，还是后来的总督、巡抚，开始无一不是中央下派的使官，最后都成了更多带有地方官色彩的称谓。汉朝的刺史，本来是常驻京城，只是有监督巡视任务时才下派地方，后来就越来越多地驻扎在地方，最后演变为常驻地方，只派自己的下属定期到京城汇报。因此，传统王朝这种由上往下、以官管官的监督方式，很难有效解决“谁来监督监督者的问题”，往往是巡查制度一开始实施时比较有效，渐渐地巡视官员也会被地方利益所同化。

另一方面，正是由于中央难以做到对地方的有效监督和控制，因此常常采取灵活的变通方式，这尤其明显体现在地方的税赋征收上。在理论上，既然中央有严格细密的税收规则，地方则遵照中央的律则实施征收即可。然而在既有制度安排和能力下，中央无法实现对地方的有效监督，所以就采取包税制的方法，中央需要地方上交一个定额的税赋，至于地方如何采用变通的方法、是否在其过程中上下其手，中央并不十分在意。正如在前面文章所提到的，由于地方上各种各样陋规的存在，地方的实际征收税赋与上交税赋往往存在惊人的差距。

一般意义上，常常将传统中国的中央地方关系制度安排理解为上下级关系严格的科层制。事实上，由于幅员辽阔、不同地区差异巨大，在有限的治理能力下，传统中国的科层制与韦伯意义上的科层制相去甚远，中央政策制定的统一性与地方政策实施的灵活性构成一个持久性的矛盾（周雪光，2011）。为此，传统中国实际上采取的是在科层制的外衣下，一定程度引入承包制的内核（尤其体现在财政方面），有的学者将其称为“行政发包制”（周黎安，2014）。这种“科层制为外壳、承包制为内核”的制度安排，一直延续至今，在当代中国也得到不同程度的继承和保留，对目前的中央和地方关系产生重要影响。

表：中国历代王朝的地方行政区划沿革