十说国家公园体制元年

苏 杨



十说国家公园体制元年

苏 杨

八、美国中国，美丽中国

国家公园中一定有作为国家形象代表的国家美丽，提到国家公园，必然要提美国。从字面而言，很巧，美丽中国里既有中国也有美国。中国的国家公园体制建设，必须“取法乎上”，在“九牛二虎”都在念中央下传的八字真经（“建立国家公园体制”）但念法各自不同的情况下，也许，美国国家公园管理局（简称NPS，你也可理解成“牛菩萨”）这个外来的和尚念得最好？

苏杨，环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑，兼任国家发改委国家公园体制建设核心专家组成员。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

2015年是美国国家公园体制（以美国国家公园管理局成立为标志）建立99周年，按中国的说法是白寿（百减一），其体制建设经验对中国的参考意义应该最大。但回顾美国国家公园体制五个阶段的发展历程，可以发现这个国家公园“圣地”也走过太多的弯路甚至错路，甚至成立了公园还毁灭了物种：世界第一个国家公园——黄石国家公园——的狼，居然被公园的巡护者（ranger）于1926年全部消灭，对黄石国家公园的多个物种和生态系统产生了深远的负面影响。现在这样拨乱反正的体制概括起来，其发展历程主要就是通过妥善处理以下关系解决各种困扰的历程：①中央政府与地方政府之间的关系——一般而言，遗产资源根据重要性分级所有、分级管理，使命各有侧重；②不同政府部门之间的关系——依据产权关系分部门所有，依据资源性质使命（mission）各有侧重；③资源保护与经营开发之间的关系——资源保护和提供公益服务是根本，经营开发是为之服务的手段；④管理机构和民间组织之间的关系——管理机构需要民间组织财力、人力的帮助和在管理上的监督；⑤简单愉悦公众和全方位为公众服务之间的关系——必须拓展为公众服务的领域同时引导公众更全面深入地利用遗产资源。美国之所以能形成处理这些关系的有效模式，主要原因是其很清晰的管理理念——我们可以称之为文化和自然遗产管理的“美国理念”：根据文化和自然遗产资源的公益性质确定资源的使命（mission），然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。而且，这种理念从国家公园建立之初就被一以贯之，我们从镌刻于黄石公园的大门上约翰·缪尔倡导的自然保护宗旨——“为了人民的利益和快乐”——上就可见一斑。而美国国家公园能在美国国民生活中有如此重要的位置，是因为美国人对国家公园和国家的关系的理解既基于生态保护又远超生态保护：这些国家公园在地理学意义上标注了不同地区自然景观的多样性，也在象征主义的意义上成为民族国家和公民社会的一部分。“国家”二字不仅在规模和奇绝上把国家公园和州立公园（State Park）区别开来，而且象征着共同体的自然化身，担负着作为国民历史记忆容器的重大责任……它们不仅是风景区，它们是全体国民的精神家园（参见图1，出自2016年第1期《美国国家地理》杂志文章《国家公园怎么讲述我们的故事和告诉我们是谁》）。再套用“美国国家公园21世纪议程”中的话：“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有益于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标。”这些提法，如果与《左传》名言“国之大事，在祀与戎”做个类比，就可以发现设立国家公园并鼓励公众身临其境体验感受，这与过去的祭祀一样，已经成为形成国家和民族共同体（common ground）的重要手段。这一点，是美国国家公园理念的超前、独特之处，也是美国国家公园对国家的重要意义在世界所有国家公园中无出其右者的重要原因。

图1　《美国国家地理》杂志2016年第1期的文章（配图是约塞米蒂国家公园，最远处是美国国家公园乃至国家的标志物之一half dome）

还应该看到，如今这么完善的美国国家公园体制，到百岁高龄时还在积极与时俱进，这几年有两方面明显变化：①保护方式多样化。如今，美国国家公园体系成员中也有相当数量土地权属并非都在联邦政府，但NPS利用其经验、人力物力和社会力量参与平台，可以使这些土地也发挥国家公园的功能。例如，通过地役权形式，使得在产权不变的情况下用较低的成本就可获得与保护和公益相关的治权，这样不仅降低了政府保护的成本和产权变更的阻碍，也真正形成了利益共同体。目前，NPS已经制度性地通过地役权和协议保护的形式拓展了国家公园的范围（Coastal w e t l a n d/ island habitat within refuge boundary will be protected through easements and cooperative agreements…Reserve partners use scenic easements for land protections…Land remains in private ownership & on tax rolls…9-member Trust Board appointed by community governs the Reserve）并形成了更广泛的保护角度的利益共同体。②公众参与全面化。这实际上是美国国家公园体制宗旨在新世纪的反映，百年大庆只是个历史契机。对100周年的庆祝活动，包括举办名为“发现你的公园”的公众参与活动。逾两万名国家公园管理局员工将参与到美国400余个国家公园体系成员的周边社区工作中，助力当地历史的保护，为民众创造就近的休闲娱乐途径。可举“想象你的公园”活动为例来看出NPS在公众参与上的创新。NPS和美国艺术基金会提供100万美元的基金会资助金，通过在公园举办艺术节、设计和安装室外雕塑等艺术项目来吸引人们参观国家公园系统的纪念地和风景区，包括美国的国家公园以及历史遗迹、山径、河流、海滨、地标和遗产保护区、古战场、娱乐场所等。“想象你的公园”着重资助那些促进公众参与城市环境规划治理、促进年青一代参与国家公园系统的艺术活动项目。这样的活动不仅能促进美国人在国家公园系统的自然、历史、文化背景下更多地接触艺术，而且使国家公园真正成为国民多样化的精神生活的平台，不仅有自身的固有魅力，还可“嫁接”其他的魅力，国家公园因此花样翻新、历久弥新、常去常新。如果套到中国的传统文化上，可以发现美国国家公园管理局持之以恒并历久弥新的理念，就是两句话：“国之大事，在祀与戎”，“民为邦本，本固邦宁”。

说完美国国家公园体制的与时俱进，我们也应该看到中国的国家公园试点区也有一些类似的创新。如为解决三江源地区生态保护人手紧缺的问题，早自2006年，由非政府组织发起、当地政府和牧民群众积极参与的“协议保护”模式，就在三江源地区试点。此外，青海省还在该地区设立生态保护公益性岗位约6万个，从而将生态保护特别是野生动物保护的权限延伸到了广大牧民手中。但这些创新与美国国家公园相关制度的差距在两方面也是明显的：①配套制度没有建立起来；无论是地役权还是协议保护，美国国家公园都有一整套制度，地役权与土地权属的调整、规划的变更、税收的优惠等关联起来，协议保护则形成了细致的分类规定并入法了；②制度性的公众参与不够。例如，三江源这样已经与世界自然基金会有较好合作基础的试点区，在人力、财力匮乏急需社会渠道资金和志愿者的情况下，也没有搭建一个较好的公众参与平台和形成相关制度。

这些差距，说明美国在国家公园相关制度上更“美”。但也有一点必须澄清：美丽美国VS美丽中国，到底谁美？

多数国人肯定对这个问题不屑一顾：那还用说吗？澎湃新闻网将图1的文章译成《国家公园百年，它们如何提供想象美国的方法》发布，其后的评论中有一条较有代表性：“中国今天最大的挑战是环境。以建设国家公园为切入点，做好中国环境保护文章，让中国达到多数发达国家水平的自然环境是很好的思路”。多数国人不知道美丽中国比美丽美国美多了，不知道中国照样有像非洲国家公园那样野生动物满地且还保存有完整食物链的地方（例如三江源国家公园试点区共存三种大型食肉动物，这是整个欧美都找不着的，参见图2），不知道中国是世界12个巨大生物多样性国家之一，家底比欧美阔多了（整个欧美，没有一种大型猫科动物，这意味着其已不具有完整的食物链；讲植物，云南一个省的高等植物种类就比整个北美大陆都多），欧美及日本仅仅是人居环境经过工业化发展后得到了改善，那是可恢复不珍稀的，而中国的生物多样性才是中华国土万牲和谐、中华民族生生不息的基础。从这个角度，经过中美对比，中国国家公园还承担了这样一个功能：让国人发现，中国还是大好河山、如此多娇，从而对国家的未来更有信心、国家共同意识更强。

九、议事公园、公园逸事

这一年的国家公园体制建设，虽然国家发改委已牵头出台了《试点方案》和《实施方案》（甚至在《生态文明方案》中也专文体现了相关内容，就国家公园体制及体制建设目标进行了清晰的说明，相当于中央背书了），但还在有各方各腔议论基本概念。

图2　北京大学吕植教授团队在三江源拍摄到雪豹和棕熊同处出现

在试点工作已经开展一年后，还在讨论各种概念，甚至不怕担上“妄议中央”之名，笔者认为这有两种原因：①有部委不服，有地方不干。国家发改委主导的《试点方案》和《实施方案》，与“九牛二虎”已经形成的说法和开展的试点工作颇多龃龉，如果按照发改委的方案，他们的做法很可能要推倒重来，形成的利益结构也必须大幅改变，所以必须挣扎至少非议一下；②有学者没参与，有成果没公布。有许多学者，没有自身利益，只是“铁肩担道义、辣手著文章”，在各种场合提出不同意见，质疑《试点方案》乃至中央《生态文明方案》的科学性或可行性。以我个人管见，这些本应客观中立的学者，只是因为没有参与到相关政策过程中，没有全面了解困难和一些制度建设根基不足，没有想到“仙人指路”式的不明、妥协之法实际是走得最快的改革路径。而主导改革的国家发改委出于顺利推进改革的需求和处于矛盾焦点的考虑，有很多体制设计和推动改革的背景及中间成果也没有公布，这样，难免被非议甚至直接被差评，像笔者这样点赞的反而是少数了。因此，国家公园体制建设的这一年，产生了种种“我行我素”和“不明真相”并伴生了种种新闻发布，以致关心国家公园体制建设的群众也不明真相。不过，笔者相信，很快就有真相大白，相信这个强调全民公益的真相会给国人带来暖男大白般的温暖。有人不信？就说一个真相吧：国家发改委从来是、未来也是一个综合部委，不可能亲自对国家公园进行行业管理。就是说，一旦形成国家公园体制总体方案，国家发改委就会与国家公园体制建设的具体事务脱离关系，改革者功成身退，这种改革与某个资源管理部门来主导的改革，你说哪个靠谱？

也因此，这种议事也罢，但试点中的各种逸事却不能罢！在参与这个工作的过程中，笔者耳闻了一些不见经传的逸事，有必要和大家分享，才会让大家知道国家并非所有人的大家，改革并非让所有人高兴。

据说，有的部委想主导改革，未遂后不仅变本加厉地自行其是，还利用其政府职能干扰改革。例如，某个国家公园试点区的统一管理条件较好，绝大部分土地是国有林区，其实施方案通过国家指导、省里组织的初审后，这个区域的行政领导居然被某部委约谈，理由是不能将国有林区纳入改革，这样会造成国有资产流失。进入国家公园会造成国有资产流失，这真是国家利益部门化的典型案例啊。

又有，有的地方历经周折、形成了实施方案并通过了国家指导、省里组织的评审，但在省里将方案上报到国家发改委的短暂间隙中，某些省直部门左右腾挪、上下其手，居然能瞒着试点地方政府将方案擅自大改成与《试点方案》要求完全不同的、穿新鞋走老路的体制，以致国家评审时地方政府领导不得不当场说明这样的篡改方案既违背改革初衷、也违背地方民意。好好的改革，居然还有作奸犯科！

还有，有的基层地方政府争取到了也珍惜被列入国家试点的机会，但想名利双收：得国家公园的名，收自家公园之利。这个拥有世界顶级文化遗产的县的领导，多次到省级发改委做工作，希望国家公园试点区不要把这个文化遗产列进去，因为全县近1/3的收入来自门票及其他经营收入。他们理解的国家公园，就是国家要拿走他们的“摇钱树”，所以只想把“摇钱树”周边的土地放进去。作为国家形象代表的国家公园，居然想这么设置，这给外人的印象与买椟还珠何异？

与这些“据说”相比的，是不少没被列入国家试点的地方，通过自身工作甚至争取到国外的政策性贷款加强相关基础工作，两相对比，笔者真担心国家的搞不过自发的。虽然未来从国家公园体制试点区到国家公园，这个评选肯定是竞争性的，但国家钦定的试点总得干得更好一点吧，否则，像笔者这样参与了一点国家层面工作的专家也觉得自己当块砖都没抛好。

回顾这一年，做这项工作时间长了，这样的案例不胜枚举，国家大了，的确是什么鸟儿都有。某些“鸟儿”总是这么拆台，且前面也可能有国家二字，让人总担心会使国家公园的国家信用破产。而对国家公园体制建设，一定要分清目的和手段：保护、全民公益是目的，统一、规范、高效并由中央政府承担主要事权的体制只是手段，目的更重要。如果改革中不突出全民公益，即便是国家的，又能如何——可能比目前景区性质的保护地更恶劣？有例为证，中国历史上就有个非常著名的国家私园——颐和园。这次正宗、正牌、正式的国家公园体制建设，如果不坚持全民公益这个底线，就存在一种“预后不良”：美国的国家公园体制能保存并共享国家大美，中国国家公园体制千姿百态却都不公益，那时，的确就是所谓的国家信用破产。已经有地方的试点说明了这种演变的可能：云南的国家公园试点，当年初心颇好，但地方领导往这辆车上夹带了私货，云南的国家公园就在重压下跑偏了。中国的各行各业，都有很多领导当违章司机的案例，一旦路途不顺，领导就要怪路不好，而我们都知道的事实是：路，多半是被超载的重卡压坏的；而偏，多半是打方向盘的人干的。

十、九九归一，中国美丽

九个试点，最终的愿景肯定是一套国家公园体制，然后以这套体制为龙头理顺中国的保护地体系、促进生态文明制度落地，从而使中国美丽在制度保障下永驻人间、心间！中央的相关文件，多次提到国家公园，逐渐将这种用意呈现出来，尤其《生态文明方案》中对生态文明八项基础制度与国家公园体制之间的关系实际上有一个成龙配套、层层递进的描述。例如，“（六）建立权责明确的自然资源产权体系……处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离……适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能；（七）健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等；（八）探索建立分级行使所有权的体制。中央政府主要对……部分国家公园等直接行使所有权；（十二）建立国家公园体制……改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组……加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。”这样的层层递进，说明了国家公园是生态文明建设的重要物质基础，生态文明制度建设的先行先试区，生态文明基础制度因地制宜的创新实践区（若干国家公园试点区本身就是生态建设的重点县或试点区，如青海省玛多县）。即国家公园就是生态文明建设特区，其在制度设计、考核指标、奖惩措施、资源调配（土地等）等方面均体现出特殊性，以彻底转变这个区域的发展方式。例如，对应于第（六）、（七）条，如果有了地役权制度的突破，兼顾保护利用就有了更准确但“便宜”的制度保障，国家公园体制建设在推动绿色发展上就能有更独到的效果。

理虽如此，对做政策研究多年、惯看秋月春风的笔者来说，改革道路从来都是曲折的，因为多数利益相关者虽然认同终点但不认同路径，或者说只愿意选择一条对自己最有利的路径，这样，改革就容易形成文件空转。因此，试点才会如此重要：试点区总可以分成几类，每类总有共识度稍微高一些的路径，然后加上“威逼利诱”（与美国不同，中国的上级导引下级不仅有财政手段，还有人事手段），也许就能成功。而且，建设国家公园是利国利民最终也会利己的好事，从中国其他领域的改革经验看，符合“三个有利于”的事，成事都是早晚的事。所以，我相信，不论九省三“省”还是“九牛二虎”之力，最后都希望在国家公园体制建设中扬长避短、求同存异，最后殊途同归。当然，这种要求高、涉及广的改革，肯定是一直在路上（比这个知名度更高、也曾由国家发改委社会发展司承担事务性工作的改革是医药卫生体制改革）。正如宝光寺那幅对联的上联“天下事了犹未了，何妨以不了了之”，即便对在体制改革中我行我素甚至倒行逆施的，办法也是“不了了之”：这样的自行其是，显然是把国家公园当自家公园来“玩”了，等“十三五”末期中央直接挂牌国家公园后，相信这种自行其是“玩”的国家公园也肯定“完”了。

国家公园体制建设这样涉及十多个部委、上百万平方公里国土的大事，体制改革一年的内容太丰富，十说难免有挂一漏万、以偏概全和不明就里之处，笔者只希望这些叙说八九不离十。其实，说一千道一万，我相信所有的参与者，最后都认同这个底线：中国保护地，是中国的保护神；也希望通过大家的工作，让国人发现：所有的中国美丽，都在国家公园体系；还期盼，猴年到，金猴奋起千钧棒，玉宇澄清万里埃。（下）