农民工市民化进程中农地承包权退出机制研究

楚德江++韩雪

摘要：近年来，我国通过放开中小城市落户限制、降低大城市落户门槛、推进社会保障的跨区域转续等措施，初步建立起农民工融入城市的“准入”机制，但农民工从农村“退出”机制的建立尚未引起学术界和政府的应有关注。农民工从农村“退出”问题的核心是农地承包权退出问题。目前，我国农地承包权退出仍面临着农民退出意愿低下、缺乏相应的制度规范、以社会保障制度为代表的配套制度不健全等诸多问题。进一步完善农地承包权退出机制，应加快农地退出立法，合理确定农地产权归属，建立农地交易机制和农民退地补偿机制，从而最终实现农地承包权的有序流动。

关键词：城镇化；农民工市民化；农地承包权；退出机制

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0071-05

基金项目：国家社会科学基金项目“农地承包权退出与农民工市民化问题统筹研究”（11BGL083）的研究成果。

作者简介：楚德江（1970-），男，河南淮滨人，江苏师范大学哲学与公共管理学院教授，博士，研究方向：基层治理与地方改革；韩雪（1989-），女，江苏徐州人，江苏师范大学哲学与公共管理学院公共管理专业研究生，研究方向：土地资源管理。随着工业化和城市化的发展，城市劳动力缺口在逐渐扩大。为了满足城市化对劳动人口的需求，政府逐步放松了对农民流动的限制，农民兼业化现象已成为普遍趋势。近年来，国家通过放开中小城市户籍限制，降低大城市落户门槛等措施推进农民工市民化进程，但收效甚微，大批农民工长期处于“半市民化”状态，过着“亦工亦农”“亦乡亦城”的生活。[1]导致这种现象的原因主要有两方面，一是农民工融入城市仍存在着较多的限制性因素，二是农村也缺乏有效的“退出”机制，尚未建立起合理的农地承包权退出机制以鼓励农村人口和农村土地的流动。当前，我国学术界和政府部门均把完善户籍制度改革作为促进农民工市民化发展的主要措施，而对与之相关的农地承包权退出问题关注较少。固然，户籍限制会阻碍农民进入城市，减少甚至逐步取消户籍流动限制将有力地推动农民工市民化进程，但仅解决城市的“准入”问题是不够的，还需要建立农民工“退出”农村的现实途径。在当前以人的城市化为核心的新型城市化阶段，通过构建农地承包权退出机制以探索促进农民工市民化进程的新路径，已成为学界广泛关注的新课题。

一、构建农民工市民化过程中农地承包权退出机制的重要性

国家统计局抽样调查结果显示：“2013年全国农民工总量达到268亿人，外出农民工166亿人，其中举家外出农民工3525万人，占异地转移人口的212%。”[2]这些外出农民工特别是举家外出农民工基本上脱离了农村，但他们的身份仍然是“农民工”，其原因在于他们的户籍仍在农村。显然，户籍制度缺陷是导致这一现象的主要根源。当前，解决户籍问题仍面临着两方面困难：一方面，户籍改革涉及包括城乡统筹的社会福利、社会保障在内的诸多领域的制度改革，涵盖范围的多元化增加了改革的难度；[3]另一方面，在社会总福利保持不变的情况下，增加部分群体的社会福利意味着要降低另一部分既得利益群体的社会福利，这必然会遭遇巨大阻力。近年来，我国通过放开中小城市落户限制、降低大城市落户门槛、推进社会保障的跨区域转续、[4]努力实现城乡公共服务均等化等措施，已经初步建立起农民工融入城市的“准入”机制，这对于促进我国的城市化健康发展发挥了重要作用。

然而，即使放开户籍迁移限制，农民是否就愿意退出农村、落户城市呢？有学者统计，“在不预设条件的情况下，1980年前出生的农民工群体中只有20%愿意转为非农业户口，20世纪80年代后出生的农民工群体中也只有246%愿意转为非农业户口，如若让农民工放弃承包地来换取城市户口，则90%的农民工不愿意转为城市户口。”[5]农民愿意在城市追求高薪的工作但又不愿放弃农村的户口，其主要原因并非是出于对乡土的留恋，而是出于对利益的考量。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第26条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”换言之，农民迁入城市，需要退出农地承包权，并且这种退出只有在他们提高了自己承包地的生产能力时，才有权获得相应补偿。自2006年国家取消农业税、乡统筹、村提留等各项农业税费之后，农地经营收入已基本成为外出务工农民的一项额外收入，退出承包地就意味着放弃这项收入，当获得城市户籍所增加的收益小于放弃农地承包权而带来的损失时，农民宁愿舍弃城市户口，也不愿放弃现有的承包地。

这便是我国农民工市民化遇到的一个瓶颈：在城乡社会福利日益均等化的情况下，即使城市愿意吸纳农民工落户，农民工也可能不愿迁居城市而放弃农村户口。从户籍制度改革的角度来看，若想解决这一问题，应在给予农民工城市户口的同时保留其在农村的土地，包括宅基地和承包地。但这种做法显然存在着理论和事实上的不合理。首先，从理论上看，农地承包法规定只有具有农村集体成员身份的农民才可以承包集体土地，农民工进入城市获得城市户口后，其身份已经是城市居民，仍然保留他们的承包权显然违反了上述法律规定。其次，从现实角度来看，即使保留已具有城市户口的原农村集体成员承包地的做法符合法律规定，这些已完全脱离农村的“农民”也根本无暇顾及其承包地，只是会通过流转土地继续从农村汲取财富。但这种做法显然无助于增加农村人均耕地面积，不利于实现稳定的农业规模化经营。另外，保留落户城市的农民工的承包地对于城市居民而言也是不公平的。农民可以自由选择是留在农村还是落户城市，而城市居民却没有自由进入农村的权利，这本身就是一种权利的不平等，若允许落户城市的原农村集体成员保留承包地，就会造成新的社会不公。因此，要进城落户，农民工应该放弃农村土地承包权。

如果在城市落户要求放弃农村土地，很多农民工就可能为了获得承包地收益而宁愿舍弃城市户口，这便是我国农民工市民化面临的另一困境。在维持现行农村土地集体所有制条件下，解决这一困境的可行方法是构建合理的农地承包权退出机制。所谓农地承包权退出是指农村集体经济组织成员选择自愿放弃承包集体土地。[6]推进农地承包权退出的关键在于通过构建合理的机制以实现农民和农村土地的合理流动，帮助农民完成由农业经营者变为非农业经营者的职业转换和由农民变为市民的身份转换。在解决农民工市民化问题的过程中嵌入农地承包权退出机制既是加速实现我国城市化的现实需要，也是实现农业规模化经营的迫切要求。

第一，构建农地承包权退出机制有助于解决农村的隐性失业问题，加速城镇化发展进程。隐性失业是指劳动者与其工作单位虽具有名义上的工作关系但处于事实上的在职失业状态。[7]而对农村的隐性失业我们可以理解为“一个人的田三个人种”。出于缓解城市承载力和就业压力的目的，我国长期实行限制农村人口流动的政策，造成农村大批劳动力隐性失业。[3]城市化、工业化的高速发展，需要以大量的土地和劳动力为支撑，也需要从事非农业生产的农民有序退出自己的土地。只有构建行之有效的农地承包权退出机制才能从根本上解决农村劳动力剩余问题。

第二，构建农地承包权退出机制有助于实现农业的规模化经营，增加农地的财产性价值。家庭联产承包责任制在实施之初赋予了农村集体经济组织成员承包、耕种土地的权利，提高了农民从事农业生产的积极性，增加了粮食产量，缓解了当时国家经济物资短缺、食品匮乏的状况。同时，承包权的设立也赋予了土地对农民生活的保障功能。但随着工业化、城市化的快速推进，这种小规模分散的农地经营收入已经很难维持一个家庭的基本花销，农地的保障功能伴随着农粮收益的降低被大幅削弱。[1]解决农民低收入问题的途径主要有两种：一是提高农产品价格。但由于粮价提升的幅度有限且过高的粮价也容易导致城市生活成本的增加，因此这种方法在实际生活中具有很大的局限性。二是引导有意向进入城市的农民退出农村土地，从而提高农民人均耕地面积。这样，既实现了农民工向市民的身份转换，也使得从事农业耕作的农民可以获得更多可供经营的土地，从而促进农业的规模化经营和农业收入的大幅度提升。

第三，构建农地承包权退出机制有利于实现退地农民的土地权利。一方面，农地承包权退出机制的核心在于建立一套公正的补偿体系，从而从根本上改变我国目前农民退出农地不能获得补偿的状况，使物权形态的农地承包权能够真正在价值上得到体现。另一方面，农地承包权退出机制的建立要求依法确认农民对土地的承包关系，明晰土地边界。尽管农民在承包农地时都已签订承包合同，但其中的大多数条款都是较为模糊的，并不能很好保障农民的应有权利。构建农地承包权退出机制，在一定程度上可倒逼基层政府对土地承包权进行确权登记，尽可能降低由于合同丢失、地块面积不准等问题造成的退地农民利益受损现象发生的可能性。此外，按照Arthur Lewis提出的发展中国家劳动力转移的“二元经济模型”，农民退出农村与进入城市应该是同时发生的，农民承包权的丧失伴随着城市户口的获得。[8]农地承包权退出机制的建立将农民退出农村与落户城市挂钩，从而使农民的土地权利得到更为充分的补偿。因此，构建农地承包权退出机制就是寻求一种保证农民快速实现市民化的路径，从而推进我国的城市化进程。[8]

二、当前我国构建农地承包权退出机制面临的困境

构建有效的农地承包权退出机制既要适应城市化快速发展和农业规模化经营的现实需要，又要妥善处理好农村居民、退地农民工、城市居民、城市政府等各方的利益平衡，引导农民向城市有序迁移，促进城乡和谐发展。然而，我国现阶段的农地承包权退出机制仍存在着诸多问题，导致农民不能、不愿也不敢退出农村土地。具体而言，构建完善的农地承包权退出机制仍面临着以下困境。

1尚未建立农地承包权的自主退出机制。我国现有的农地承包权退出方式可以分为三种：一是强制性退出，即国家或地方政府出于公共利益考量，征收农民土地，使部分农民被动市民化而丧失农地承包权。二是制度性退出，即由于升学、工作等原因部分农民将户口从本集体迁出而丧失农地承包权。三是准退出，准退出主要包括两种情况，一种是在城市有固定工作但未实现落户的农村居民，将自己的承包地暂时交还集体或给其他村民租种；一种是部分无子女照料且丧失劳动力的村民将自己承包的土地交给集体。[1][9]由上述退出方式不难看出，当前我国农地承包权退出只是一种被动性退出。由于缺乏农民主动退出机制，那些有意愿退出农村的农民并不能有效地实现从农村真正退出。

2缺乏对农民退出承包权的有效激励。我国尚未建立合理的农地退出补偿机制，以鼓励农民退出农村土地。如前文所述，现有法律规定农民迁入城市，需要退出农地承包权，而这种退出只有在他们提高了自己承包地的生产能力时，才有权获得相应的补偿。[10]在当下，如果外出务工农民不退出农地，那么他可以从务工和农业生产中获得双重收益，放弃承包权就意味着放弃由农业生产带给他的收入，丧失对未来生活的一份保障。因此，在现行体制下，即便农民由于务工无暇耕种承包地，他也不会愿意无偿放弃农地承包权。[8]

3“固化”的农地承包关系降低了农民退出意愿。稳定农地承包关系是我国农村政策的基本导向。1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中提出按照“增人不增地，减人不减地”的原则落实农地承包期再延长30年的政策。[11]十七届三中全会进一步提出要保持承包关系“长久不变”。对于这项以重申农民权益、保障农业生产稳定发展为初衷的政策，由于概念表述不够清晰，在理解上产生了一些分歧。从字面来看，承包关系“长久不变”具有以下三种涵义：现有承包关系不变；本轮承包期在达到30年期限后将继续无限期延长；承包权在承包人去世后可由继承人继续享有。这似乎有将承包权固化、永久化的意味。这种“固化”的农地承包关系不仅使得我国农地承包关系几乎完全忽视了农村社会人口变动因素而产生的对农地承包权实质公平的要求，而且这种承包关系的“固化”将承包权演变为一个家庭的永久财富，极大地提高了当前农地承包权所具有的潜在价值，这必然显著降低农民退出承包地的意愿。

4以小城镇为中心的城市化战略对农民缺少吸引力。农民退出承包权的最主要动力在于城市拥有比农村更优越的工作和生活环境。然而我国出于缓解大中城市承载压力而实施的中小城镇发展战略并不能满足农民的这种需求。因为，一方面小城镇的福利待遇多与农村无过大差异，且绝大多数的异地兼业农民其就业地为大中城市而非小城镇，通过放弃承包权而换取在小城镇生活的资格对其而言毫无吸引力；另一方面，选择在小城镇工作的农民多是因为小城镇距离较近，在外务工的同时也不会耽误承包地的农业生产，换言之，不放弃农地承包权就意味着农民可以享有务工和务农的双份收入。因此，发展中小城镇的战略在当前情况下并不能激励农民退出农地承包权。

5城市缺少吸纳农民工落户的承接联动机制。从根本上而言，农地承包权退出机制的有效运转既取决于农民是否愿意退出，也取决于农民能否真正融入城市。目前，我国大中城市普遍缺少吸纳农民工进入的承接联动机制，缺乏对农村流入人群的帮扶和保护，导致农民不敢盲目地退出农地，在城市生活和落户。一方面，农民工融入城市面临着诸多制度性和非制度性障碍。[12]随着工业化、城镇化发展速度加快，越来越多的农民转移到城市就业。对于这些最有意愿退出农地承包权的农民工而言，实现向市民身份转换的最大的鸿沟是户籍制度以及由此导致的就业、社会保障制度等一系列障碍，同时，农民工在受教育程度、技术掌握程度、非农就业能力等方面与真正市民化的要求也存在一定的差距，[1][13]导致这些城市“新移民”很难真正融入城市，以致于大多数农民不敢盲目地退出农地。另一方面，城市政府也缺乏吸纳农村劳动力进入城市的动力。城市政府担心一旦放开农民工落户限制，蜂拥而至的“新移民”将大大增加城市政府在基础设施领域的支出以及在住房保障、最低生活保障、失业保障、社会救助方面的开支，而“新移民”退出承包地的收益却留在了农民的原户籍所在地。因此，大多数城市政府仍不愿主动接纳外来农民工落户。

三、构建农地承包权退出机制的政策选择

完善农地承包权退出机制应该围绕当前农地承包权退出机制存在的主要问题来进行，概括地说，就是要改革现有法律制度中的不足，明确农民在农地中的基本权利，补偿农民因为退地而造成的损失，保障农民在退出农地进入城市后的基本生活，从而最终实现农民和土地的有序流动。

1完善现行法律制度，切实保护农民的合法权益。由于现行法律缺乏对农地承包权退出机制的有效安排，不仅降低了农民主动退出农村的意愿，也在一定程度上阻碍了地方政府推进农民工市民化进程的步伐。因此，构建农地承包权退出机制，必须完善现行法律制度，修改现行法律中的不合理条款，立足国情，制定与农地承包权退出相关的专门性法律制度，提高法律规范的公平性和实用性。

一是修改现行法律中的不合理条款。关于农地承包权问题，我国现有的政策与法律规定之间存在一定程度上的出入。我国《农村土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”但在2011年12月27日中央农村工作会议上，温家宝表示：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作为基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”[14]在这种情况下，那些落户城市的“新市民”就不会愿意放弃手中的承包权。只有尽快修改法律中的不合理条款，进而依据法律适时调整现行政策，才有可能既保证退地农民的合法权益，又促进农村土地承包权的顺利退出。

二是制定与农地承包权退出相关的专门性法律制度。近年来，国家虽然出台了一系列扶持和促进土地承包经营权自由流转的政策措施，但是从总体上看还不够完善，特别是对于农地承包权退出问题并没有作相应规定。农地承包权退出立法上的空白，使得具体实践操作缺乏有效的法律保障。实现土地承包经营权的顺利退出，需要修改《农村土地承包法》，专门就农地承包权退出做出相应规定，同时应加快完善支持土地承包经营权退出的金融、土地、财政、税收等方面的政策措施，为承包权退出提供法制保障。[15]在修改完善相关法律过程中需要注意以下两点：一是要充分考虑农地承包权退出过程中不同主体的利益平衡。农地承包权退出包含了退出方（农民）、承退方（农村集体）、第三方（除退出方、承退方以外的组织，包括国家和社会）等多元主体，这些主体在承包权退出过程中有着各自不同的利益诉求，只有针对不同主体的利益构成采取不同的政策激励手段，才能实现退出机制运行的高效化。二是要充分调动各地方政府推进农地制度改革的积极性、主动性和创造性。我国地域广阔，各地区间的发展极不均衡，以统一的标准、统一的方法去解决全国各地的农地承包权退出问题很难实现。只有鼓励各地方政府发挥积极性和创造力，因地制宜地制定适合本地区发展的解决方案，才是我国农地承包权退出机制构建的根本出路。

2合理确定农地产权归属。我国农村土地制度名义上属于集体，但在农村实行家庭联产承包责任制之后，作为集体土地的所有者的农村集体经济组织大多已名存实亡。在我国，农村土地大多属于村民小组集体所有，但村民小组内并没有建立一个代表集体行使土地所有权的具体组织，代表农地所有者与农民签订承包合同的是并不拥有所有权的村委会。即使农村土地隶属于村集体经济组织，村委会作为村民自治组织是否能够代表村集体经济组织行使土地所有权也存在争议。由于目前农村所有的“集体”都不具有农地所有权主体所应有的对土地的管理权、处分权和收益权，农村的土地所有权实际上处于被虚化的状态，而所有权中的“集体”不过是在土地承包、流转过程中的一个“伪概念”。由于农地产权不明晰和农地所有权主体缺位，农民在退出农地承包权的过程中根本无法确定土地的接受者，更没有主体能够对其改善农地品质及承包权退出给予补偿。只有明晰农地的所有权、承包权和收益权等，才能确定农民拥有的土地承包权的价值，确保农民在行使退出权时能够获得应得的补偿，扭转原来农村土地产权不明晰、农民利益没保障、权益不平衡的现象，[13]进而推动农民主动退出农地，推动农地承包权退出机制进一步完善。

实现土地确权，可以从以下两方面着手进行：首先，应明确农村集体所有权中“集体”的范围。从历史来看，我国在实行家庭联产承包责任制前，土地所有权结构为“三级所有，队为基础”的多元集体所有权结构，土地所有权的核心主体指的是“生产小队”。家庭联产承包责任制之后，随着农村集体经济组织的衰落，作为所有权主体的“集体”才开始逐渐模糊起来。当前，原有的生产大队、生产小队已被行政村、生产小组所取代，考虑到农村生产的实际情况，以生产小组作为集体更为合理。其次，应实现农村土地的登记确权。农村土地情况错综复杂，尽管农民在承包土地时已经签订土地承包合同，但很多地方农村土地关系仍然没有通过政府的登记和公示加以明确，承包关系不够清晰，因此必须通过土地承包权的确权登记，尽量降低合同丢失、四至不清等问题出现的可能性，从而更好地维护农民在农地承包和退出中的利益不受损害。

3建立农地交易机制，完善农民退地补偿。由于退出补偿机制的缺失，农民一般不愿无偿地将承包地交还集体。激励农民退出农地，需要给予他们合理的退出补偿。笔者认为，农地退出补偿标准应略低于农民现有生活水平并能够维持到其在城市开始新的工作和生活。农民进城主要是因为城市能够提供更优厚的社会福利和工作环境，给予退地农民略低于现阶段生活水平的经济补偿既能够激励农民在城市追寻较好的生活又不致于使他们因失地而致贫。但问题在于，支付农民退地补偿需要庞大的财力支撑，而这应该由谁来“买单”？很多学者赞同由集体支付，因为集体是农民退地后的直接受益人，按照“受益有偿”的原则，集体应当承担农民的退地成本。但笔者认为这种做法并不合理，因为集体除了是承包权退出后的受益人，也是承包权的分配者。土地法规定，农村土地归农村集体所有，集体成员有权承包集体土地。既然土地是集体的，农民只因为其集体成员权而享有承包经营权，那么集体收回本属于自己的土地，为何还需要向农民提供补偿？即使农村集体愿意支付这部分补偿金，但自2006年取消集体征收的统筹、提留之后，绝大部分农村集体经济组织已不再拥有收入来源，如何支付庞大的退地补偿金？因此，由集体支付农民退地补偿的做法几乎不具有可实施性。笔者以为，补偿金由中央财政拨款支付应该是合理的。因为在本集体可耕种土地总面积不变的情况下，部分农民退出农地承包权意味着本集体其他成员可承包土地面积的增加，这对于提高农民的种粮收入、实现农业的规模化经营具有积极意义，与国家提高对农民的种粮补贴具有同样的作用，因此，作为稳定收支的枢纽部门——中央财政，从支农经费中划拨部分款项用于支付农民退出承包权的补偿金是合情理的。[9]但问题是，就现阶段中央财力来看，要维持全国各地的农村土地退地补贴，并不现实。

因此，要解决农民退出农地承包权的补偿问题还应该从土地自身的价值着手。农地在农业生产和生活过程中兼具了福利和财产功能，它不仅能够创造直接经济价值还能够形成增值价值。但我国现阶段的退地补偿标准多是从农民退地的直接经济损失考虑，而忽略了农地的增值价值。农民不愿退出农地承包权也多是缘于农地的增值利益。在当前我国各利益主体均没有能力独立支付由退地而产生的补偿成本时，最好的办法就是利用农地的增值价值创造财富，从而抵消农民退地的补偿成本。文贯中认为，“在实践中，没有一个发达国家是在实行强制型的土地集体所有制的前提下完成工业化和城市化，并顺利解决‘三农问题的。土地制度只有和市场经济体制所要求的要素自由流动原则相符合，才能降低城市化成本，加速农村人口的转移，推动中国经济、社会的良性发展。”[16]农地作为一种生产要素， 其价值凭借稀缺性而显示，利用农地的增值价值就需要实现农村土地的入市交易，特别是在城镇化高速发展的今天，建立农村土地入市交易机制，使农村土地享有与城市国有土地同等的竞价和交易权利，[17]不仅是扩大土地供给、打破国家对土地垄断的需要，也是实现农村人口和土地的自由流动，实现农业现代化、规模化经营的迫切要求。当然，由于农村土地利用关系到耕地保护和国家粮食安全的战略问题，农地入市首先可以从农村建设用地入市开展试点。

在确定农民退地补偿时还需要注意一个问题：我国现阶段实行的是以农地承包时家庭人口数为依据分配土地承包权的一次性分配，并且实行一刀切的30年承包期不变，即所谓“增人不增地，减人不减地”。这种做法几乎完全忽视了新增人口的利益分配，他们中的绝大多数在目前并未拥有本集体分配的土地。但这并不意味着他们不具有集体土地的承包分配权，在新一轮承包期开始前，当集体的土地被征收或者他们有退出农村集体的意愿时，这些人也应该享有与本集体其他成员相同的退地补偿。因为虽然目前这部分农村集体的新增人员没有承包地，但他们拥有在未来农地调整时的农地承包权。

4构建农地承包权退出的引力机制。我国城市对流入人口的“推力”以及农村对流出人口的“拉力”共同阻碍了农民向城市的迁移，使得农民从农村退出困难重重，因此，有必要通过改革城市对农民工的服务体制，建立基于城市的农地承包权退出的引力机制，为农民的转业提供帮助与扶持。

一是构建退地农民就业培训平台，增强农民工退出土地的信心。农民退地意愿较低的影响因素之一是对城市就业的恐惧，担心退出农地后缺乏在城市成功就业的能力。构建退地农民就业培训平台，为农民工开展多层次、多领域的就业培训和创业帮扶，提升农民成功就业和融入城市的能力，可以增强农民工退出土地的信心、增强农民在转化为市民后对城市的归属感。[18]

二要大力发展城市经济，放松对城市的户籍限制，逐步引导农民向各类城市转移。我国沿海城市，特别是几个特大城市因为拥有巨大的就业机会和完善的公共服务设施而吸引了大批外来务工人员，但这些城市人口压力较大，难以满足如此庞大的农民工落户需求。中小型城市的户籍限制尽管相对宽松，但由于经济发展活力不足，就业机会偏少，农民落户的意愿相对较低。因此，增强城市对外来人口落户的吸引力必须加快发展各类城市经济，提高城市就业收入水平，完善城市的公共服务设施。当各类城市都拥有相对较多的就业机会且收入和生活水平与特大城市相差不多时，其吸引农民落户既可缓解特大城市的人口压力，也能够为农民向城市转移提供更多的机会和选择自由。

三是要解决进城农民的基本社会保障和子女教育问题。国家应放开退地农民在城市的落户限制，使农民在退出土地进入城市后就能够成为城市居民，享受和城市居民同等的社会保障。另外，农户退地多以家庭为单位，农民的退地意愿不仅受着退地后生活水平顾虑的影响，也受制于其子女的学业教育衔接状况的影响。如果因为进入城市而影响其子女学业，大部分农民肯定不会退出农村。因此，在保障了农民的基本生活后，城市政府也应该为退地农民的子女教育提供相关帮扶，为农民进入城市生活解除后顾之忧。

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【责任编辑：张亚茹】