论我国行政听证笔录的法律效力

邹海滨　陈怡灵

摘 要：我国行政听证笔录的法律效力模式是选用确立案卷排他性原则。本文先介绍听证笔录在行政处罚和行政许可中的法律效力存在的问题，再通过听证会结束后发现的证据能否作为行政决定的依据、行政相对人是否有提交证据的义务、行政相对人补充证据的规定及行政机关违规的法律责任这四方面探讨来完善行政听证笔录在我国行政决定中的法律效力。

关键词：行政听证笔录；法律效力；案卷排他性原则

就发展趋势和立法走向来看，我国在行政听证笔录在行政决定中选用的是案卷排他性原则，这一原则以美国为首的西方发达国家的模式。原则不仅确定了听证笔录的法律效力，并且要求行政机关作出行政决定必须依据听证笔录，行政决定的作出不能依据没有听证的证据。

一、我国行政听证笔录法律效力的问题

（一）听证笔录在行政处罚中的法律效力问题

1996年的《行政处罚法》在听证制度上的规定既简单又抽象。我们知道，行政听证笔录内容、格式等方面是行政听证程序的核心，96年的行政处罚法也只是一笔带过，使得行政听证制度在行政处罚中的作用进一步减弱。再如，在《行政处罚法》中对行政听证笔录的法律效力只字未提，仅仅提出应当制作笔录。笔者认为，从行政听证笔录的法律效力在《行政处罚法》中的现状来看，必然导致行政机关在对待听证程序上不可避免的会出现态度的偏差和行政相对人参与听证程序的热情不高两大后果。

（二）听证笔录在行政许可的法律效力问题

前面说到《行政处罚法》对制作的行政听证笔录的法律效力无规定，只规定了听证应当制作笔录。2003年的《行政许可法》规定了行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。即使如此，稍微探究一下《行政许可法》中对听证笔录的有关规定，仍存在以下一些问题，其一，虽然《行政许可法》规定了应当根据听证笔录作出行政许可决定，却仍未明确规定该笔录的法律效力，该听证笔录是作出行政许可的唯一依据，还是作为主要标准或者只是其中一种参考因素呢。其二，假如行政机关作出行政许可决定没有按照《行政许可法》中对行政听证笔录法律效力的规定，行政机关需要承担某种法律责任。其三，关于行政听证笔录法律效力的规定适用范围，《行政许可法》中的规定也有限，是仅仅适用于行政许可领域，还是可以普遍适用于其他的行政程序。

二、我国行政听证笔录的法律效力完善

我国虽然是采用的以美国为首的西方发达国家关于行政听证笔录在行政决定中的案卷排他性原则，但是，由于每个国家的国情大不相同，所以我们也不能不加区别的、完全的生搬硬套，不然效果可能会适得其反。在这里，笔者就以下三方面发表见解。

（一）听证会结束后发现的证据的处理

既然确定对于行政听证笔录在行政决定中实行案卷排他性原则，那么在听证会结束之后，行政决定作出之前，行政机关发现的证据自然不能直接作为行政机关作出行政决定的依据。这里就会出现一个尴尬的情形就是：绝对实施案卷排他性原则，意味着在听证会结束之后行政决定作出之前发现的新证据行政机关不理会，换句话说，行政机关明知即将作出的行政决定会存在错误的可能性，扔不去纠正。这个时候该怎么办。关于这一点，笔者的观点是，对于在听证会结束之后，决定作出之前发现的新证据，应当由行政机关再次组织行政相对人对新证据进行听证，让行政相对人再次对新证据进行质证。这样的话，新证据经过再次听证后自然而然地成为了行政听证笔录的组成部分，作为行政机关作出行政决定的依据也就顺理成章。

（二）行政相对人是否有提交证据的义务

听证程序是行政机关作出行政行为前给予相对人就重要事实表达意见的机会，它也是行政相对人的一项重要权利。既然是权利，行政相对人自然可以选择行使，也可以选择放弃。当行政相对人选择放弃行使这项权利时，那么也就没有所谓提交证据的义务。但是，当行政相对人选择行使该项权利并且要求举行听证时，行政相对人就必须提出相关证据来支持自己的观点，反驳行政机关的观点。这个时候，行政相对人在行使听证权利同时，也有提交证据的义务。

（三）对行政相对人补充证据的规定

在上面内容写到听证结束后行政机关作出行政决定前发现了新证据的处理。关于这些新证据，行政相对人应当将新证据提交给行政机关，由听证主持人通知行政相对人重新进行听证，构成行政相对人补充证据，前提就是行政相对人有证据证明其在听证的时候并不知道有这些证据的存在。重新进入听证程序后，行政相对人对提供的新证据进行质证，得到认证的，成为行政听证笔录的一部分，可以作为行政决定的依据。但是假如在重新听证后，行政相对人无故缺席，则该新证据视为不存在。

（四）行政机关违规后的法律责任

理论与实践又往往不同。在现实生活中，行政机关不依据行政听证笔录违规作出行政决定的案例也屡见不鲜。所谓有救济才有权利，要想把案卷排他性原则真正贯彻落实到行政决定中去，笔者觉得应该在立法上规定违反案卷排他胜原则应当承担的法律责任。

笔者查找并研究了《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》（应松年教授版，姜明安教授版等）行政救济和法律责任章节，总结两位专家试拟稿的规定，笔者认为对行政机关违反案卷排他性原则作出行政决定的行政行为应当承担以下的法律责任：第一，对行政机关违反正当程序行为应该先在行政系统内部进行纠错，并由有权机关按照法定情形撤销该行政决定、宣告无效、责令补正等。第二，对违规的行政机关予以行政处分，可以根据具体情况分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职和开除的行政处分。第三，对于行政机关违规给行政相对人的合法权益造成实际损害的，国家依法赔偿后，可以再内部向违规人员追偿，这样才能起到更好的警示作用。

（作者单位：1.南昌大学；2.长沙理工大学）

参考文献：

[1] 石佑启：“行政听证笔录的法律效力分析”载《法学》2004年第4期.

[2] 刘华：“论行政听证笔录的法律效力”，上海：华东政法大学2010年.

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