从“文化规划”到“有文化的规划”——《用“文化”改变汉密尔顿》规划的解读与启示

施海涛 朱小平 秦 娅



从“文化规划”到“有文化的规划”
——《用“文化”改变汉密尔顿》规划的解读与启示

施海涛 朱小平 秦 娅

随着中国经济发展进入“新常态”，过去以物质空间部署为特征的城市规划正在回归“以人为本”的基本价值取向。目前，发达国家规划编制的理念是利用文化对城市进行从物质形态到观念形态的整体构建，强调将文化思维作为城市规划的思路创新，并贯穿城市发展的全过程。选取北美转型发展的代表性城市汉密尔顿，通过分析解读其城市规划的先进理念和编制经验，以期为中国城市的未来发展有所借鉴和启示。

AbstractSince China’s economy has entered an era of the “New Normal”, China is turning back the planning philosophy fundamentals from space-oriented to people-oriented. At present, cities in developed countries have established the concept of “Planning Culturally”, which values culture for its transformative power and for its strength to inspire, express and unite. Planning culturally describes a commitment to realize the impacts of culture as indispensable tools for achieving broad civic objectives. As a successful example, Hamilton used to be an industrial region in North America, but is transforming itself as the new culture hub of Canada. Based on Hamilton’s new plan, the paper specifically reviews the content of “Transforming Hamilton through Culture”. The main goal of the study is to learn experiences from Hamilton and give some advice to China’s urban development.

城市文化 | 规划解读 | 启示

KeywordsUrban Culture | Plan Review | Enlightenment

0　引言

以“文化兴市，艺术建城”为理念，上海城市空间艺术季（SUSAS）于2015年9月声势浩大地拉开了帷幕，这次艺术季的活动主题为“城市更新”，力求打造具有“国际性、公众性、实践性”的城市空间艺术品牌。值得注意的是，城市建设的“文化”理念是以史无前例的姿态出现在公众面前，从一定意义上来说，上海城市空间艺术季的举办是对当下规划转型诉求的响应。事实上，城市文化的建设是一个老生常谈的话题。比如“大拆大建后的千城一面，使得200个中国城市如同一母同胞”、“复古仿古成风”、“奇奇怪怪的建筑”等现象引起了舆论的广泛关注，这些现象直接体现着城市文化个性的贫乏。究其原因，在于我国过去的规划建设以“见物不见人”和“重经济建设、轻文化发展”的观念为主导，造成城市文化的发展未得到足够重视。

在我国经济进入新常态的发展背景下，重提城市文化的构建显得尤为必要：一是观念的转变，需要跳出文化规划仅仅针对城市文化设施空间布局的既有思路，转变规划对文化的理解，加深文化是城市生活空间品质提升关键的意识。二是实践的落实，需要真正发挥文化在城市建设中的作用，把文化与城市建设的方方面面进行融合，而不是单纯依靠符号元素的提炼或抽象的精神表达，应当借助由外及内的文化塑造体现城市的传统风情、当代生活以及文化创造的特色。

1　理论综述：国内外的文化规划研究比较

从发展阶段上来看，文化规划已经成为西方发达国家城市规划的较高阶段。概括西方发达国家的城市规划发展历程，大致分为以下6个阶段：第一，注重物质规划阶段；第二，注重经济规划阶段；第三，注重环境规划阶段；第四，注重社会规划阶段；第五，注重生态规划阶段；第六，注重文化阶段[1]。目前，西方国家的文化规划是将文化发展与经济、社会、政治进行协调，强调社会公正、社区参与、多方利益协同；同时，城市空间的文化内涵由单一型向复合型扩展，实现从文化设施、艺术产品到整体生活方式的转变，即西方国家的文化规划是建立在物质经济层面转向社会、政治乃至市民生活方式等非物质层面的价值理念上。

国内针对文化规划的研究主要是基于文化资源、文化产业、文化保护与复兴作用于城市空间规划的角度展开研究。我国最早是在有关创新城市的书籍当中引入了西方“文化规划”的概念，此后黄鹤对一些国外的代表性国家，如美国、加拿大、澳大利亚、英国等国家的文化规划发展状况做了简要介绍[2]，并从文化资源角度提出城市整体发展策略和构建文化规划的方法体系[3]。黄瓴等人对城市空间文化规划的目标体系、“文化地图”等进行研究[4-5]，探讨了将文化规划引入我国城市规划的可行性[6]。围绕“把文化规划引入城市规划”这一中心，李伟伟等人对城市规划和文化规划的关系、引入机制、层系构建等方面进行了一定的研究[7]。在对国外和我国文化规划发展的比较分析基础上，李炜等人探讨了文化规划的编制方法[8-9]。为强化文化规划编制的重要性，付宝华提出编制城市规划时，首先要编制城市主题文化发展战略规划的观点，以及黄伟[10]和张红等[11]针对以文化规划为指导的旧城更新进行了研究。

通过国内外的研究对比发现，西方发达国家通过制定城市文化规划，不仅实现了城市物质形态与文化观念形态的协调，还达到了提升城市竞争力、促进城市经济增长、提高城市居民生活质量、增进城市社会凝聚力的目标。而我国文化规划的发展尚不成熟，存在问题包括文化规划的理论和规划方法匮乏，未形成完整的体系和相对统一的标准；文化规划与城市规划的关系及实施主体不明确；非法定规划的地位使文化规划的实施效果不明显等。意识到我国文化规划发展的差距，因此有必要向其他国家学习先进的规划理念和规划实践。

2　观念转变：从“文化规划”（Culture Plan）到“有文化的规划”（Plan Culturally）

建设一个好的城市，衡量的标准是人，城市规划应从外观转向内涵，回归人性已经成为规划界的主流共识。在这一共识的指引下，文化规划应当是一种整体的、全面的规划理念。“文化规划”不是字面意义上的“规划文化（Planning of Culture）”或者狭义理解中的文化专项规划，而是指利用文化对城市进行从物质形态到观念形态的整体构建，强调将文化思维作为城市规划思路的创新，贯穿于城市发展全过程的理念。

从“文化规划”到“有文化的规划”的转变，是认识到城市包含着动态、丰富的生活，并不是一件凝固的艺术品，需要应用综合的方式营造城市的空间品质环境。目前，西方发达国家中代表性的规划理论是芝加哥基于文化视角规划中提出的“4P”理论[12]（图1）。这一理论重点关注4个部分，其中“人（People）” 肯定了人是城市最强大的文化资产，强调通过为市民提供充足的终生教育机会，以及吸引全球创意创新才智的方式，为城市提供充满活力的文化生态系统基础；“场所（Place）”为人营造适宜的文化活动空间，这些场所包括艺术中心、文化设施、邻里社区、文化街区、交通枢纽、公园广场、公共空间以及大型的集散空间，这些区域应当通过文化进行整合，唤醒物质形态空间的活力，与市民的日常使用功能相融合；“政策（Policies）” 是指为构建城市高效的文化生态系统提供必要的政策保障，通过整合相关的城市发展政策，辅以一定的区划（Zoning）和规划许可（License）等行政手段，为城市文化的发展创造激励作用的平台；“规划（Planning）” 是利用整体全面的规划手段将文化融入到经济振兴、社区规划、科技创新、环境可持续发展、公共安全、公共健康、公共教育等社会发展的多个领域。借助“人、场所、政策和规划”这4个要素的谋划，系统性地加强规划的广度和深度，以达到增强城市的全球竞争力和提升居民生活幸福指数的目的。

图1 芝加哥文化规划的“4P”构成

3　经验借鉴：将文化融入城市规划

将“人、场所、政策和规划”的“4P”理论落实到规划实践中的北美代表性城市是加拿大的“钢铁之都”——汉密尔顿。汉密尔顿是加拿大安大略省东南部的港口城市，安大略省与美国接壤，省内著名城市包括首都渥太华和省会多伦多。汉密尔顿都会区人口约72万①2011年Census geographic units of Canada（CMA）统计口径。，是安大略省第3大城市和加拿大第9大城市。以重工业以及钢铁业发展为主的汉密尔顿，其工业发展位居加拿大前列，钢铁产量占到了加拿大全国总产量的60%。

汉密尔顿是五大湖地区重要的钢材供给基地，随着北美制造业的下滑，该地区以底特律为代表的工业城市破产给周边城市带来了强烈的危机感。汉密尔顿警觉到在全球化的浪潮下，城市当前的发展是不进则退，以工业为主导的城市产业结构面临迫切的转型诉求，需要刻不容缓地采取措施促进城市变革，以创新方式维护城市的可持续发展。积极响应自身的变革诉求，汉密尔顿于2013年颁布了《用“文化”改变汉密尔顿（Transforming Hamilton throughCulture）》的规划[13]，旨在用文化作为谋划城市创新的工具，通过文化帮助城市未来的发展。

图2　可持续发展的四大支柱

图3　汉密尔顿的文化资源①构成

3.1 规划理念： 文化是城市变革的力量

《用“文化”改变汉密尔顿》是在安大略省“都市文化规划”（Municipal Cultural Planning，以下简称“MCP”）的框架结构下编制的。MCP作为省域层面的指导文件，为地方的规划编制提供直接指导，其提倡基于城市的文化资源，通过整体性、战略性的规划方法激活城市，促进地方经济和社区发展。为鼓励各地方政府编制规划，安大略省特别设立了折合人民币约4 500万的激励资金——“创意社区繁荣资金（Creative Communities Prosperity Fund）”[14]，支持MCP在全省的推广。

MCP的指导核心思想是扭转文化规划“见树不见林”的思维定势，即文化规划在过去只是简单地把地方的文化团体、文化设施、文化项目和文化服务的发展作为规划内容，却未涉及文化资源的整合，忽略了文化作为基础视角在整个规划编制和决策实施过程中的实际作用。MCP强调文化规划应当是与经济发展、土地利用、城市设计、旧城更新、邻里振兴、城市精明增长、人口规划等息息相关的综合性规划。遵循MCP的指导，汉密尔顿率先在省内编制规划，其在《用“文化”改变汉密尔顿》中提到“尽管规划的编制没有现实经验和实践可供参考，但编制过程本身就是全球意义上的一次领先实践”。作为实践之一，汉密尔顿在规划编制期间大胆尝试对政府职能部门的结构进行调整，于2012年将该市的文化管理部门和旅游管理部门合并纳入“规划和经济发展部（Planning and Economic Development Department）”，以便重要政府职能部门之间的协作，确保规划的顺利实施。

“文化是城市变革的力量”是《用“文化”改变汉密尔顿》规划的核心理念。规划遵循国际主流共识，即“文化是支撑可持续发展的第4大支柱，可持续发展包含经济繁荣、社会公平、环境责任、文化活力4个方面”（图2），这一共识升华提炼了Scott Campbell （1996）提出的著名理论“经济发展、社会公平正义和环境保护是可持续发展的3大要素”[15]。汉密尔顿认为文化是城市发展工具箱中的有力工具，文化改变城市，能够培养开放、包容和创新的社区，基于文化视角和文化影响，是该市制定公共政策的重要考虑。

3.2 规划内容

3.2.1 一个规划愿景：“城市即人”

“让汉密尔顿成为加拿大最适合养育孩童，鼓励创新、吸引才智和提供多样化发展机遇的城市”是汉密尔顿市发展的总体目标，这一目标于2012年在汉密尔顿的城市发展战略规划（Strategic Plan）中提出[16]，规划明确了城市政府将以可持续发展的形式，专注为民众提供优质的公共服务，营造健康、安全和繁荣的社区。在总体战略框架下，《用“文化”改变汉密尔顿》规划借用莎士比亚的名言“城市即人（What is the city but the people）”，阐述了文化将作为汉密尔顿城市建设的手段，强调以人为本的发展重心，规划目标是提升城市整体的宜居指数，建设高品质的城市。

3.2.2 两个基本问题：规划和资源的双向互动影响

在规划编制前夕，两个基本问题的提出奠定了汉密尔顿规划开展的基石，对后续的规划编制和行动计划的制定起到极大的影响：一是汉密尔顿的文化资源如何为城市发展重点关注的领域做出贡献，比如构建和谐社区、吸引投资、留住青年人才、促进旅游业发展；二是规划决策如何影响汉密尔顿的文化资源（图3），比如发展对文化和自然遗产资源的影响。这两个基本问题在提出规划“为什么”之后，为规划“怎么做”提供了方向，是规划目标设立的直接指导。深化两个基本问题的诉求，规划设定的8大具体目标分别为：1）文化是经济发展的引擎；2）文化促进旅游业的发展；3）利用文化进行城市更新；4）文化提升城市空间的生活品质；5）文化振兴邻里；6）文化构建社区认同感、自豪感和社区形象；7）文化营造更受欢迎的社区；8）鼓励全民参与文化创意活动。

3.2.3 3个规划阶段：精心制定的公众参与过程

为避免以城市主导（City-led）“自上而下”的单一化规划方式，《用“文化”改变汉密尔顿》②《用“文化”改变汉密尔顿》规划中对“文化”的界定：是一个广义概念，其包括人、空间以及能够体现社区认同感的事物，传达各种创意表达，比如文化遗产、节日和事件、创意文化工作者、自然遗产、创意文化产业、文化空间和设施、文化组织、城市故事、城市价值和传统。规划重视“草根”（Grass-roots）参与过程，更加注重基于民众诉求的“自下而上”规划路径。从规划筹备到成果成型期间，汉密尔顿在不同阶段精心组织了多种形式的公众参与过程，便于规划积极吸收反馈，表达民众的真实意愿。

具体而言，规划主要分为3个阶段：第一阶段是对汉密尔顿与文化发展相关的现状进行“摸底”。大致包含两个方面的工作，一是绘制汉密尔顿的文化地图（图4），通过新技术调查出汉密尔顿有2 200项文化资源，这些资源包括物质形态和非物质形态，经数据化统计后，应用GIS手段在数据库中进行实时更新。文化地图的数据化工作开展于2010年，编制期间获得了加拿大联邦政府的资金资助，研究成果已在公共服务、交通运输、经济发展等领域的政策制定中得到应用。

二是调查汉密尔顿的人口特征。经调查发现，汉密尔顿的人口特征主要呈现以下几种情况：1）人口老龄化。汉密尔顿人口的平均年龄比安大略省高0.6年，65岁以上的人口占总人口的15.1%，比全省比重高11%。2）人口多样化。汉密尔顿的国际移民比例位列加拿大第3，占总人口数量的1/4，仅次多伦多和温哥华。3）人才集中度高。汉密尔顿接受过高等教育的人口占总人口的比重为37%，专业人才主要集中在工程、金融、法律、健康等领域。

第二阶段是对市民参加文化活动的行为和动因开展调查。调查显示，“参观自然遗产（公园和森林）”、“参加节日庆典”和“去图书馆”是汉密尔顿最活跃的文化活动行为（图5），公众参加文化活动的主要原因包括“喜欢独特的氛围”、“培养个人兴趣”、“缓解压力”、“陪伴家人/友人”，同时也会考虑时间和金钱的花费。市议会通过了这项公众参与的调查结果，在此基础上，专家组通过数次圆桌会议讨论得出：资金、充足的空间和设施、公众参与的便捷性、交通可达性是有助汉密尔顿文化发展的重要条件。

第三阶段是规划的正式编制。在前期征询阶段，公众共计提出了250项发展建议，为此规划在谋划汉密尔顿基于文化未来发展的同时，需要把公众提出的建议融合进规划，从而形成“8—12—78”的规划体系（表1）。这一规划体系包括3个层次，“8—12—78”代表了8大发展目标、12条发展建议、78项行动计划。此外，规划提出在实施阶段每年将实行规划评估和动态调整，以监督规划实施的影响和满足日益增加的需求。

表1　汉密尔顿基于文化发展的规划体系

图4　汉密尔顿的文化地图

图5　汉密尔顿民众参加的主要文化活动

3.2.4 4个规划重点：社会、经济、环境、文化协调发展

总体而言，本次规划的重点是经济发展、城市空间品质提升、社区文化规划和政策整合这4大方面。分析各大目标包含的行动计划数量占比情况（图6），其中“目标一：文化是经济发展的引擎”和“目标四：文化提升城市空间的生活品质”包含的行动计划数量占比分别达到了29%和27%，远远超出其他目标。再比如，分析规划建议包含的行动计划数量情况（图7），其中“建议一：确认文化是城市建设的重要工具，也是开展社区规划的重要因素”和“建议七：保护汉密尔顿的文化资产”包含的行动计划数量位居前列，可以看出，规划针对各个规划目标的内容制定有所侧重。

关注重点一是文化对经济发展的促进作用。规划提到“文化是经济发展的引擎”，制定的行动计划主要包括对汉密尔顿的《远景2020 （Vision 2020）》战略规划进行修订，优化文化发展目标；利用专项规划、其他规划和区划手段支持文化发展；调整现有项目和发展战略，促成地理空间上的文化创意集群形成，鼓励文化创意产业发展；考虑将文化作为指标因子引入法定的环境评估，要求所有的公共设施规划具有文化元素和文化发展目标；对设施建设、片区发展、城市更新以及土地利用进行文化影响分析；移除规划法规、行政许可和区划管理中对文化发展的不利规定。

关注重点二是文化对城市空间品质的提升作用。规划提出“营造有生气、有活力的公共空间”，通过制定“活力振兴”战略，推进中心城和其他区域的“活力振兴”项目；编制长期规划重点关注城市的公共空间、公园和开敞空间发展，基于居民的需求，为文化活动服务；鼓励大尺度的城市开发项目在物质形态设计的基础上，增加文化内涵；将城市的公共艺术设计整合进公共艺术总体规划；整体统筹相关政策和规划，认证和保护历史建筑、重要街道景观、历史片区和自然文化景观；在城市设计中考虑文化、历史遗产保护和美学元素。

图6　8大目标包含的行动计划数量占比情况

图7　十二条发展建议包含的行动计划数量情况

关注重点三是加强文化在社区层面规划中的作用。规划提出“文化作为邻里发展的重要因素”，通过在公共空间项目中，将公共艺术深入实施到社区；为社区、创意产业、邻里组织和大众代表建立固定的圆桌讨论机制，促进文化作为催化剂在社区中的影响；社区规划的编制需要文化方面的代表参与；以社区文化发展为基准，支持汉密尔顿的“草根”文化发展；实施富有文化内涵的邻里发展行动计划；与社区公共服务部门（Community Services Department）合作，将文化与社区的居民福利和游憩休闲行动计划融合。

关注重点四是相关规划政策的整合。规划提出《用“文化”改变汉密尔顿》中的关注重点和行动计划要与上位规划衔接；修订经济发展政策中文化产业的重点发展领域，完善与文化产业发展相关的资源分配；制定汉密尔顿市的旅游发展战略，多渠道增加经济收益；确保文化作为汉密尔顿制定社会包容战略的内容，积极应对贫困、公平正义、社会多样性和社会包容等问题。

4 启示：回归“以人为本”的基本价值取向

一是随着城市发展由“功能城市”向“文化城市”的转变，逐步还原城市规划的公共政策本质。单霁翔提出了我国城市从“功能城市”到“文化城市”的理念，认为“在考虑文化城市延续的前提下考虑城市的功能，但获得的却是城市的恒久价值”[17]。随着中国经济进入前所未有的大调整时期，传统的、增量的、扩张的规划编制方法已经不能适应时代发展，过去以物质空间部署为特征的城市规划正在回归“以人为本”的基本价值取向。通过借鉴发达国家的城市规划编制经验，以城市文化赋予城市内涵、活力、特色与精神，主导城市规划的“神”；用城市文化指导城市的空间布局、景观设计与产业选择，统率城市规划的“形”[18]，还原规划作为公共政策的“诱导”本质：一方面利用规划为市场的经济活动提供引导和秩序，另一方面通过规划提供更好的公共物品和公共服务，应当是在“新常态”下城市规划编制方法逐步转型的方向[19]。

二是发挥文化在可持续发展中的关键作用，强化城市规划和建设中的文化自觉意识。提及“可持续发展”，国内的关注重点更多是强调生态环境的可持续利用，文化对可持续发展的支撑价值尚未得到充分的重视。第68届联合国大会举办的“2015年后发展议程中的文化和可持续发展”主题会议中，强调了文化对促进可持续发展的重要作用，并将其纳入2015年后的发展议程[20]。前述提及的一系列城市建设怪现象是不可持续的城市发展模式，在一定意义上折射出城市文化的迷失。我国当前存在不同程度城市文化的迷失，包括现代与传统的迷失、精英与大众的迷失、物质与精神的迷失及短期与长期方面的文化迷失等，城市文化的迷失对规划编制的价值取向、思考模式、规划决策和实施判断等方面具有负面影响[21]。“文化自觉”是费孝通先生于1997年提出的观点，强调“生活在一定文化历史圈子的人对其文化有自知之明，并对其发展历程和未来有充分的认识”[22]，作为城市规划者，更应当深刻认识文化在可持续发展中的地位和作用，正确把握文化的发展规律，主动承担文化发展的历史责任。

三是强化社区规划的“微文化”打造，注重社区的文脉传承和社区空间肌理延续。我国的社区发展存在面貌单一、布局雷同的情况，不仅如此，现代化的社区邻里关系较为淡薄，越来越需要文化作为设计指导思想，重构社区的凝聚力，强化居民的认同感[23]。当前我国正在经历从“住区规划”向“社区规划”的转变，这一过程是住宅区规划的社会学内涵的丰富，不仅要在认识层面上对此进行关注研究，更应当在实践领域中不断强化这一理念，使得社区规划真正落实到城市建设中。同时，在存量规划的背景下，社区发展将更多地面临社区复兴和改造更新等课题，单一的社区规划设计理念难以满足发展诉求，需要不断地充实社区规划的内容，比如借鉴我国台湾地区社区规划强调“微文化”的打造经验，注重品质、注重细节、注重人文感受，同时让社区居民参与进来，通过分析居民的空间行为文化，合理安排居民的生活文化线路，营造社区特色的文化场所，整合社区文化资源，以增强社区居民的认同感和归属感。

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From Culture Plan to Plan Culturally: Study on the Plan of Transforming Hamilton through Culture

1673-8985（2015）03-0090-06 中图分类号TU981 文献标识码A

施海涛

同济大学建筑与城市规划学院教授级高级工程师

朱小平

上海复旦规划建筑设计研究院工程师，硕士

秦 娅

上海复旦规划建筑设计研究院工程师，硕士