传统中国“中央集权制”的认识和评价——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十三

宣晓伟



传统中国“中央集权制”的认识和评价
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十三

宣晓伟

官僚制运作的“精神”，在中国与西方，是非常不一样的。

——马克斯·韦伯《中国的宗教：儒教与道教》

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

前面的文章对中央集权制的观念系统、制度安排、历史沿革和实际运作做了简要的梳理，对于传统中国的“中央集权制”，有以下几点认识和评价：

（一）在各大文明的传统社会中，中国的“中央集权制”是理念支撑最为稳固、制度设计最为精巧、运行最为良好的体制之一

传统社会时期，在各大文明下不同国家的历史变迁中，中国是唯一一个具有广土众民的规模、却能够长期保持大一统局面的国家。尽管历经朝代循环、统一分裂，但从秦至清，中国国家版图的继承性、完整性和一致性是人类历史上所仅见的。为什么传统中国能在如此长的时间、如此大的疆域范围内一直维持着大一统的局面，对这个问题的回答有助于真正理解中国中央集权制的丰功伟绩以及它所带来的一系列问题和对中国当前乃至未来中央地方关系制度安排的深远影响。

首先，中华文明特有的“求仁”终极价值，成为了支撑中央集权制最为根本的理念。“求仁”传统所具有的内在超越精神，为人世间绘制出了美好的理想蓝图，并激励着无数仁人志士为之努力、为之奋斗，甚至为之牺牲。事实上，中央集权制从这种追求中汲取了最为重要的价值资源，它或多或少地成为人间社会理想蓝图的一部分，“万民安宁、天下太平”成为了追求大一统局面的最根本理由。由此，对于中央集权制的正当性和合理性论述，就紧紧地和“家国天下”的“求仁”精神结合在一起，成为了中国人心目中，尤其是士大夫精英阶层中牢不可破的价值诉求。从这个角度看，才可以更好地理解为什么中国历史上王朝覆灭、国家四分五裂之后，总有一股强大的精神力量欲使其恢复到统一的局面。

除了在建立并恢复大一统局面中发挥重要作用，“求仁”精神所塑造的“忠孝同构、家国同构”的传统，用一种父权制的伦理方式来处理中央与地方的关系，从道德和情感上将整个国家拟化为一个其乐融融的大家庭，每个成员在这个大家庭中各尽本分、各得其所，有效地维系了地区的向心力，增强了国家的凝聚力，为中央集权制的运行奠定了稳固的道德和情感基础。

其次，中央集权制的实施不仅要有理念的支撑和精神的感召，也须有一套精心设计和严密实施的制度。传统王朝根据儒家礼治传统中“尊尊、亲亲、贤贤”的观念构造了相应的礼法规范，采用“以礼入法”的方式将礼治的精神贯彻到国家的各项法律制度中，形成了一套系统完整、行之有效的法律体系。同时又采取“家天下”与“士大夫政治”相结合的统治方式，建立起一套严密成熟、规矩严格、运转有序的官僚体系。统治者利用这套官僚系统，对地方百姓采用编户齐民的方式进行有效控制。上述的种种制度安排，共同构成了中央集权体制的几大基石。大一统的中央集权制能够在中国维持几千年而不衰，不仅是由于它拥有一套强有力的观念系统做支撑，也因为有上述各项成熟的制度安排做基础。

在拥有上述优点的同时，中国传统的中央集权制在运行中也存在如下弊病：

（二）“心志伦理”和“责任伦理”的混淆，使得中央集权制难以产生有效约束，同时带来“公私不分”“礼法不分”的严重后果

“心志伦理”是出于终极价值信仰的目的，对自身的行为做出的规范和要求，也可称之为“信念伦理”或“宗教伦理”。“责任伦理”则是出于完成某一项具体事务，因自身行为的合理化所采取的方式和要求，也可称之为“结果伦理”或“现实伦理”。在心志伦理下的宗教信徒是根据教义来采取行动，其最关心的是自身行为是否符合教义的要求，而非行动所产生的具体后果，正如韦伯所引用马丁·路德的名言：“基督徒的行为是正当的，后果则委诸上帝”。相比之下，责任伦理更关注如何来更好地完成给定的任务，它更注重结果。

在个人领域，一个人是遵循心志伦理还是责任论理来为人处事，更多是个人选择的问题。但对于公共领域的制度设计而言，如何在心志伦理与责任论理之间做出区分和取舍，却是一个至关重要的问题。任何终极价值信仰，都不仅会对个人如何生活提出规范，也会直接或间接地对社会如何运行提出要求。然而，公共领域的制度设计和运行，在直接的层面应遵循责任伦理的要求，而心志伦理只能退到后台，通过个人来间接地发挥作用。这一方面是因为心志伦理的要求过于理想化，社会的实际运行是不可能完全遵循超越层面的终极价值规范，否则的话，更多地带来的是人类的灾难而非福祉。另一方面，不同人群具有不同的终极价值诉求，如果均要按照各自所秉持的信念来塑造公共领域的国家和社会制度，那么必然会带来冲突、纷争甚至残酷的战争，这样的情况在人类历史上屡见不鲜。

与西方传统不同，中国“求仁”传统的终极目标是指向此世人间的，因此它所要求的心志伦理，不仅对个人如何安身立命有一套指向现实的详尽安排，即通过道德的学习和实践，实现所谓“修身、齐家、治国、平天下”；而且直接地、深深地介入公共领域的制度设计和运行中，例如前面所说的“礼治”等各种安排。所以，中国内在超越所形成的心志伦理的指向，是与责任伦理的领域完全混同甚至等同在一起，很难加以区分。而正是这种混淆，给中国公共领域的现实制度设计和运行，带来了一系列严重的问题。

首先，心志伦理和责任伦理在公共领域的混淆，没有办法真正有效地约束权力拥有者。成为君子甚至圣人，对于个人而言，无疑是具有巨大精神感召力和现实可能性的，它也是中国文明和中国社会几千年勃勃生机之所在。然而必须承认的是，这样的心志伦理取向只能是社会中的一部分人才会具有，不可能要求社会中的每个人都必须个个想做君子且必做君子，真正能够依照心志伦理来身体力行成为君子的，是人群中的极少数才能做到的。从心志伦理角度来看，尽管可以提倡也应该提倡“人人皆可为尧舜”；但从责任伦理角度来看，君子肯定是这个社会中少数中的少数，可谓万中无一。更为重要的是，公共领域的制度设计却为心志伦理的原则所支配，所谓“仁者宜在高位”，暗含着那些熟读圣贤之书的官僚阶层和皇帝们都是道德君子，他们自己可以凭借着心志伦理的要求不断地自我约束和修正自身行为。所以在理论上，权力等级越高，道德水平越高，他们对自我的要求也一定越高，所需要的外在约束也可以越少。尽管圣贤们也知道绝大多数皇帝不是贤明之主，而是想要借道德教化的力量对其加以约束；皇帝们也知道自己手下的官僚并不都是兢兢业业的贤臣，各种对官僚体系进行约束的规章制度也是细密严苛。然而这种主要根据心志伦理、基于个人道德修养来设计执行的约束制度，带来的客观效果必然是随着权力等级的提高，外在的约束则越弱。对于普通官员，还有一大套的法律规章；到了皇帝那里，完全只有一种道德上的劝诫和理论上的威胁（天命无常、亡国之君等等）。

可见，对于权力拥有者而言，按照心志伦理对其进行教化，意图提升他们的道德水准，无疑是需要的；然而在公共领域的权力分配、行使和制约中，完全按照心志伦理的原则就根本行不通，在责任伦理看来任何权力拥有者都容易受到诱惑与腐蚀，不能仅仅依靠其自身的道德修养，而必须依靠外在的约束，尤其是来自普通百姓对其权力运用的约束。而这点，在中国传统社会中央集权制的几千年运行过程中，从来没有做到过。

其次，心志伦理在公共领域的僭越，导致了“公私不分、法治不彰”的局面。

在“求仁”的传统下，个人对于终极价值的追求，是通过一种“由己及人”的方式来展开的，即孟子所谓的“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”，这种心志伦理的要求在人际关系上所体现出来的是一种差序格局，也就是“亲亲”的原则。

很显然，对于个人而言，在追求终极价值过程中遵循这样的心志伦理要求是非常正当的，同样也是非常现实与合理的，其符合作为一个人的本性。由此，“求仁”传统下这种以血缘、亲缘和家族为核心的价值诉求才会具有如此强的精神动力，它也是中国文化传统的真正力量之所在。然而，这样心志伦理支配下差序格局，不恰当地、过度地应用到公共领域，马上就带来“公私不分”“礼法不分”的严重问题。

由于在上述心志伦理支配下的差序格局中，每个人与社会中其他人的关系，都是分别根据其远近不同加以区别对待。任何两个人的关系，总是容易被转化为两种私人圈子的交汇，在公共领域中的关系处理同样也遵循着私人关系的视角和处理方式。换言之，在“求仁”传统的心志伦理之下，“公”与“私”是难有明确界限的，也是很难有明确领域区分的。个人基于私人关系的处理方式，可以应用于任何人、任何领域。因此在名义上，只会承认那种没有明确指向和界限的众人利益、整体利益和国家利益，任何个人和小团体的利益都得不到公开的承认和赞许，也就是只有名义上的“公”；实际上，往往是权力拥有者凭借权力来代表所谓的“公”，而这其实更多时候又是按照自己的私利来行事，所以就会造成这种“公私不分”名义上“有公无私”，但现实中“以私代公”的局面。

总之，用“求仁”的心志伦理来完全支配公共领域，就很难划分出明确的“公”与“私”的边界，没有办法形成一个各人权利平等、界限明确的公共领域，也无法在这个领域之内实行严格的法治。中央集权制尽管在制度设计上构思精巧、规则繁密、执行严苛，但在实施过程中却“名实不符”“大大走样”，心志伦理过度僭越公共领域所形成的“公私不分”“法治不彰”是重要的原因之一。

（三）“中央集权制”下严格的等级制度，难以适应时代的发展和平等的要求，无法促进老百姓福祉的真正改善

在中国传统社会中，“求仁”传统心志伦理支配下所形成的“尊尊、亲亲、贤贤”的礼治格局，为社会划分出了井然有序的等级秩序，奠定了社会良好运行的基础，它也符合农业社会的经济发展条件和生产力水平，毕竟当时能够不需要直接从事体力劳动、接受文化教育的，只能是一小部分人。由这一部分士大夫阶层来承担文明的终极价值诉求，并负责对普通百姓、甚至掌握最高权力的皇帝进行道德教化，无疑是极其巧妙的想法和极为合理的制度设计。与此同时，根据社会的不同等级赋予各阶层不同的地位和权力，也是各个传统等级制社会的普遍做法。中国社会制度安排的优点还在于通过科举考试，将社会中的精英人士送入官僚阶层去从事政治，一方面保证了社会的流动性，另一方面稳固和改善了国家的统治。

然而，伴随着时代的变迁、教育水平的提高和经济条件的改善，整个社会有一股不可阻挡的趋势，就是“平等化”。尽管这种平等化不是完全体现在最终结果意义上的，即社会上人们的实际能力和具体境况还是天差地别，但人们在权利意义上的平等，已经是历史发展的一种必然。托克维尔这样论述欧洲的情景：“翻阅一下我们的历史，可以说，我们在过去的七百年里没有一件大事不曾推动平等……身份平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然，它是普遍的和持久的，它每时每刻都能摆脱人力的阻扰，所有的事和所有的人都在帮助它前进……平等地逐渐向前发展，既是人类历史的过去，又是人类历史的未来。”所以，如果在一个能够接受文化教育、识字率不到10%甚至5%的传统社会里，由知识分子来承担教化百姓、教化天下的任务，还是说得通的。但在大多数人都接受了高等教育的现代社会，所谓的知识分子还有权力来教化谁呢？当然，社会中要有一些道德品行高尚的君子，由他们来负责安顿人心、维护社会的风气、教育百姓，还是必须的；但他们的工作是不应该转换成在具体社会制度设计上权力等级安排的巨大差异。

农业生产方式下的传统社会的等级制安排，面临着生产力发展带来的巨大冲击，必然被社会平等的大潮冲得七零八落，这也是中国的中央集权制所必然面临的困局。

最后，在中国中央集权制度下，尽管“求仁”传统描绘了天下大同的理想蓝图。但在现实中，统治者更关心的还是自身统治的稳固，而非老百姓的死活，所谓“三代以后，王道未尝一日得行于天地之间”。所以中央集权制给予老百姓的最多也只是保民安民，求安定、求太平，尽可能做到宁为太平犬，不为乱世民而已（尽管这个目标也未达到，周期性的王朝动荡连绵不止），而基本不管老百姓的生老病死、也无所谓大力发展经济、提供公共服务和修建基础设施，在统治者的心目中如何“驭民”而非“富民求发展”才是更重要的内容。

因此，这样一个等级森严、统治阶层难受约束、普通百姓含辛茹苦的中国传统社会，一旦遇到西方冲击的几千年未有之变局，立即遭遇到亡国灭种的危机，原有的价值观念和制度体系再也坚持不住，从器物、制度和观念层面逐级崩溃，中国迎来了翻天覆地的变化，最终建立起全新的意识形态和国家体制，而中央集权制在新中国成立后发生的变化，是后面文章所要详细讨论的内容。