农村空巢老人养老保障问题研究——以政府责任为视角

王丹丹

农村空巢老人养老保障问题研究
——以政府责任为视角

王丹丹

摘要：随着人口老龄化进程的加速，农村空巢老人养老难成为了一个亟需解决的问题，针对我国社会现实，除了农村家庭承担主要养老责任之外，政府也应该积极履行其职责，以维护农村空巢老人合法的养老权益。

关键词：农村空巢老人；养老保障；政府责任

伴随着城市化进程的进一步加深，农村青壮年劳动力大量涌入城市，农村留守儿童和空巢老人问题成为了日益关注的社会焦点问题。空巢老人是指儿女不在身边，缺乏照顾的老人，包括老人单独居住或夫妻共同居住。随着年龄的增长，身体机能逐步下降，辨识和控制行为能力也在降低，老年人成为了社会中的弱势群体，尤其是儿女不在身边的农村空巢老人，其养老保障问题更为严峻。谁应该承担农村空巢老人的养老责任，这是一个目前存在争议的问题。各个国家从不同国情出发，确立了不同的责任主体，有的是由政府完全承担，有的设置了包括政府在内的多种主体共同承担。不可否认的是，政府在养老保障方面承担了越来越多的责任。那么在我国，针对农村空巢老人养老权益得不到充分保障的现实情况下，政府是否应该承担责任，应该承担何种责任这是本文研究的重点问题。

一、农村空巢老人养老保障制度中确立政府责任的必要性分析

现代汉语词典对“责任”一词的解释为：一，分内应做之事；二，特定的人对特定事项的发生、发展、变化及其后果负有积极的助长义务；三，应承担的过失。因此政府责任可以界定为，政府依法履行职权，并同时承担没有履职的法律后果。政府责任与责任政府密切相关，但是也有不同之处。责任政府强调政府不当履职应该承担过错或过失责任，而政府责任问题主要研究政府应该承担何种责任，强调承担责任的种类与内容。伯特兰·罗素在其著作《权威与个人》中论述到：“政府的主要目的，我认为应该有三个：安全、公正和保护。”而农村空巢老人的养老保障问题正是涉及这一特殊群体的安全、公正和保护的需求，因此应该由政府承担相应责任。

（一）政府承担农村空巢老人的养老责任有利于促进社会公平与公正

社会公平指的是社会主体，包括个人、组织平等的享有权利和履行义务，合理享有社会资源及公共产品与服务。养老保障体现公平、公正。我国的养老和医疗保障长期实行城乡二元结构，资金与政策投入向城市倾斜，忽视村民的养老与医疗问题，农村老年人主要依靠家庭养老。2013年新修订的《老年人权益保障法》规定了：“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。”这体现出国家已经认识到养老保障问题是一个严峻的社会问题，其解决政府负有不可推卸的责任。尽管《老年人权益保护法》从家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务和社会优待等方面对老年人权益保障问题进行了规定，但是迄今为止，法律实施方面，我国养老保障制度设计、相关实施细则、财政支持、其他社会组织参加等方面仍然存在问题。

以农村空巢老人养老中的保险制度为例，2009年的《国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》规定，新农保基金来源于个人、集体及政府，参保方式为农民个人自愿，基础养老金标准为每月55元，地方政府可以适当增加。通过法律规定，我们可以发现，国家制定的养老金标准偏低，仅仅依靠养老保险金达不到农村空巢老人维持基本生活的目的。而农村空巢老人在自己及儿女为社会发展做出贡献的同时，在养老问题上政府却没有提供基本保障，这是有违社会公平与公正的。因此政府除了承担促进社会发展职能之外，还应该公平的分配社会资源，使每个人分享经济发展的成果，尤其应该关注农村空巢老人的养老保障问题，尽快制定有针对性和可操作性的法律法规，完善配套措施，真正使农村空巢老人老有所养，以促进社会公平与公正。

（二）提供公共产品和服务是政府的责任

第六次人口普查显示，中国60岁及以上人口占13.26%，老龄化进程加快。而我国还远远没有达到现代化，“未富先老”已经成为一个重要的社会现象。伴随着年龄的增长，老年人身体机能逐年下降，而空巢化现象的出现使老年人得不到应有的照顾，晚年生活堪忧。大多数的农村空巢老人由于子女外出打工，需要承担繁重的家务劳动及照顾家庭留守儿童的责任，生活压力大，情感需求往往长期得不到满足。

公共产品和私人产品相对，指的是为社会大多数人共同消费或者共同享有的服务或者物品。社会中的每个人都会成为老年人，因此养老保障是每一个人的基本需求，具有公共产品与服务的属性。公共产品和服务需要由国家提供，这是国家责任之一，政府应该通过制定法律法规、财政支持，舆论宣传等多角度建立较为成熟和完善的包括保障农村空巢老人在内的社会养老体系，以充分履行政府提供公共产品和服务的职能。

（三）维护农村空巢老人的合法权益是政府的责任

我国《宪法》规定公民在年老的情况下享有物质帮助权。《老年人权益保障法》也规定国家保障老年人依法享有的权益。这表明，养老权作为老年人法律权利之一，受到国家保护。农村空巢老人的养老需求主要体现为经济资助、生活照顾和精神慰藉三个方面，如何满足农村空巢老人的养老需求，这需要国家运行立法权、行政权和司法权积极作为，参考其他国家的成熟经验，建立完备的老年人权益保障体系，以实现维护农村空巢老人权益的政府责任。

二、农村空巢老人养老保障制度中政府责任的内容

（一）制定和完善相关法律法规

通过对我国相关法律制度的梳理，我国目前养老保障法律制度形成了以《社会保险法》、《老年人权益保障法》为龙头，相关法规、规章作为实施配套的基本格局。整体上来看，《社会保险法》规定了我国城乡养老保险制度建立的基本原则，虽然这部法律对我国城乡统筹养老制度具有重要意义，但是规定较为原则，还需要相关立法主体进行补充性及执行性立法。2013年修改的《老年人权益保障法》从保障老年人权益的角度出发，从老年人权益保障的基本原则，家庭赡养与抚养、社会保障、赋予、优抚、宜居环境等八个方面对老年人权益保障问题进行了规定，与《社会保险法》相比，针对性更强，更具有前瞻性。不过相应配套措施并没有及时跟上立法节奏，该法实施三年以来，仍然存在财政支持不足，相关实施细则不完善、社会组织参与动力不足等问题。

因此，针对农村空巢老人养老问题，国家应该在《社会保险法》及《老年人权益保障法》的基础上，督促有关国家机关尽快出台相关配套规定及实施细则，注意相关规定的科学性及可操作性，针对农村空巢老人问题可以单独进行有针对性的立法，以维护其合法权益。

（二）组织实施相关养老保障法律规定

亚里斯多德曾经论述法治的基本条件，即首先制定的法律是良法，其次良法得到有效实施。因此法律的生命在于实施，不能真正实施的法律得不到任何人的尊重。为了维护农村空巢老人的养老权益，应该组织各地各机关认真学习《社会保险法》及《老年人权益保障法》，真正把法律落到实处。各地农村可以建立空巢老人养老专项基金，对符合帮扶条件的农村空巢老人定期给予经济资助和医疗服务。同时针对农村空巢老人养老难的问题，各地方政府应该根据本地实际情况，采取灵活多样、切实可行的手段维护其合法权益，例如可以通过奖励政策，鼓励农村青壮年在本地创业，这样在发展本地经济的同时兼顾家庭内部老年人的养老需求。可以鼓励社会力量进入农村养老服务体系中来，发挥社会中每个人和每个组织的力量为解决农村空巢老人养老难题贡献力量。

（三）监管实施情况，评价实施效果

政府应该针对法律法规及配套措施的实施情况进行监管，建立监督机制，对养老基金的筹集及使用情况进行监督，监督主体应该和养老金发放主体相分离。同时，各地政府应该建立关于空巢老人养老扶助制度实施评价机制，通过相关措施实施效果的评价，及时调整相关法律规范及政策内容，以优化农村空巢老人的养老保障措施。

农村空巢老人养老难已经成为了一个社会性难题，如何维护其合法权益，这需要政府真正负担起其责任，在制度设计、实施各方面进行积极有效的作为，从而促进社会公平与公正，树立良好的政府形象。

结语

随着社会经济的进一步发展，农村青壮年劳动力向城市的转移，农村空巢老人数量呈增长趋势，如何使农村空巢老人安度晚年，这需要政府、社会、家庭各个方面的共同努力。现阶段农村空巢老人养老难题折射出我国养老保障制度尚不完善，这需要政府在资源配给、制度设计、舆论宣传等各个方面有所作为，以真正实现农村空巢老人的“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。”

参考文献：

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作者单位：（锦州医科大学人文与管理学院医事法律教研室）