西宁市政府行政审批制度改革调研报告方振宇

[摘要]西宁是青海省的省会，是青海省第一大城市，亦是整个青藏高原最大的城市。是青海的政治、经济、文化、教育、科教、交通中心，是国务院确定的内陆开放城市。在全国简政放权的大背景下，西宁市政府紧紧围绕行政审批制度改革这一核心举措，采取一系列措施，简政放权、下放权力，取消不必要的行政审批，为西宁乃至全省经济发展作出了巨大贡献。西宁市政府行政审批制度改革取得了较大成效，但是在肯定成绩的同时也存在一些亟需解决的问题，本文将以西宁市政府行政审批制度改革调研为视角进行实证考察，探究目前西宁市政府在行政审批制度改革中存在的难题，最后针对其存在的具体问题，提出自己的一些建议。

[关键词]简政放权；行政审批；难题；完善建议

[中图分类号]D669 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）08-0060-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.028[本刊网址]http：//www.hbxb.net

一、调研准备工作说明

（一）调研对象说明

西宁市委、市政府紧紧围绕中央和省委对行政审批制度改革的要求，采取多种措施保障改革的成果。西宁市作为青海省的经济、文化中心，西宁市的行政审批制度改革关乎全省改革的成败，对各州县具有积极的带动作用。因此西宁市委、市政府高度重视西宁市政府行政审批制度改革，并于2015年12月3日专门成立了行政审批服务局，为市政府派出机构，与市人民政府行政服务中心合署办公，并明确了服务职责和内设机构及其编制情况。充分说明了西宁市政府对这一制度改革的高度重视，努力维护改革成果的决心。让改革更好地为西宁市乃至青海全省经济发展贡献力量。

（二）调研方法说明

多角度分析研究我国行政审批制度改革的制约因素和对策方法，为深化西宁行政审批制度改革提供较为系统性的指导意见。

1.系统统分析法。行政审批制度改革是一项涵盖范围广、改革力度大、兼具政治与经济的系统工程。不仅涉及政府职能转变、机构改革更涉及中介机构的培育等。因此，本文通过对西宁市政府行政审批制度改革中存在问题的综合分析，提出对西宁市政府行政审批制度改革的整体设想。

2.文献分析法。许多学者从不同的角度对整体政府的含义、特征以及运行机理进行了研究。通过阅读这些文献，然后对其进行加工处理，使得我能全面了解整体政府理论，从而更好地运用到实践中。

3.实证研究法。本研究主要通过问卷调查和访谈笔录相结合的形式，了解西宁市行政审批制度实施情况，整理问卷调查和访谈笔录的数据情况，为文章的写作提供翔实的数据支撑。

二、对西宁市政府行政审批制度改革成果的调研

（一）调研目的

通过对广大市民、企业法人及行政审批人员谈话访谈、发放调查问卷等形式，进一步了解广大市民对目前国家简政放权大背景下的行政审批制度的关注和了解程度，以及作为行政审批机关对自身在工作中遇到问题的看法，通过对不同的受访对象数据的分析，提出合理的建议。

（二）调研方法

1.在西宁市行政服务大厅随机采访前来办事人员。

2.在西宁市人流密集区中心广场发放调查问卷。

3.与西宁市政府主管行政审批的工作人员进行访谈，了解其对西宁行政审批制度改革的建议。

（三）调研结果

积极方面，广大市民对西宁市行政审批制度改革总体满意，特别是在行政服务大厅采访前来办事的人员，他们对西宁市行政审批制度改革有较为强烈的需求，也明显地感觉到行政审批改革后办事效率大幅度提高，需要审批事项也减少了，真正地方便了当事人。

消极方面，行政审批制度改革虽然取得了较大成效，但是市民普遍反应的目前需要行政审批数量还是很大、对行政审批需要递交材料的通知还是相对滞后、对行政审批程序了解渠道较少、对其监管缺乏了解、网上审批亟需建立等。

三、西宁市政府行政审批制度改革中存在的问题

（一）公众参与度较低，大多数为行政机关自上而下的改革。行政审批制度改革作为一个造福于民的政策，目前为止，最主要是通过自上而下的改革来推动，广大民众作为这项改革最直接的受益者，理应主动、积极地参与到这项改革中。但从实际情况看，广大群众反映参与渠道少，不知在哪里、去哪个单位建言献策，平时也仅是从报纸上关注审批制度改革的成果，但是对改革的过程、如何参与改革的进程中知之甚少。再加上媒体宣传力度小，召开听证会不能顾及广大群众，这些都造成民众参与程度低，只有在涉及自身利益时，才会去主动关注。

（二）虽然削减审批事项数目在逐年增长，但因行政审批事项基数大，从目前来看，审批事项还是较多。西宁市从2000年12月开始取消第一批行政审批项目，当时西宁二十多个行政管理部门的行政审批事项多达547项，从第一批取消行政审批项目到今年西宁市政府共取消420项行政审批，可以说行政审批制度改革在西宁市取得了较大成功。从现在市局28单位存在的127项审批事项看西宁市公安局18项行政审批是最多的，最少的是西宁市财政局仅有一项，但是从总体上看127项行政审批还是较多的。现实中还有些单位因为利益的考量，将一项审批事项拆分为几项，将有利益可取的保留在本单位，而将一些不涉及核心利益甚至处在边缘性的事项上报，从而完成本单位削减数量的指标。还有些单位在玩“文字游戏”将审批字眼改为核准、事前备案或者合并一些无关联的行政审批事项，群众办事程序未少，反而增加了许多环节。

（三）重事前审批、轻全程监管，未形成有效地行政审批监督机制。对于许可类事项，行政审批部门将重点放在办理许可证和有关文件的批复方面，而且在审批时也只是对规定所要求的材料的审查，很少去实地进行勘察。在有关单位取得许可证之后，是否从事合法经营却监管不力，导致违法经营损害公共利益和群众利益的现象时有发生。监管部门在监督是往往处于被动状态，只有当群众举报时，才会发现，才去纠正，并未形成一套完整的监督机制对审批事项从受理、审查、办理、发证等各个环节予以有效监督。

（四）受传统观念的影响，政府的服务功能还有待提高。行政审批作为一项许可类事项，只有经过审批后才能达到市场准人的条件，因此，审批部门工作人员在审批时难免有种权力优越感。再加上中国几千年来官本位、人治思想的作祟，很多工作人员对自身工作的功能定位不准确，将职权当成私权，事难办，脸难看的现象依然存在。笔者在调研时发现，很多群众对都有这种感觉，像是在求人办事一样，感受不到服务的理念。越是到手握审批权的机关感受越深，打造服务型政府不能仅是一句口号，要实实在在体现在平时的工作中，尤其是有审批权的机关单位中，这样才能让广大群众最深地感受到政府职能的转变和改革带来的红利。

四、完善西宁市政府行政审批制度改革的建议

（一）将政府职能由“管控型政府”转变为“服务型政府”

行政审批制度改革最终目的是为了更好地为人民服务，更好地方便广大群众。而关乎改革成败的关键在政府，政府作为行政审批的实施者，首先必须转变传统观念，变“管理”为“服务”，该放手的要放手，要舍得放手、彻底放手、放心放手，有些项目要完全放归市场，不能拥有利益就依依不舍。政府的职能是维护生活稳定和社会和谐，给人民必要的发展空间，最大的激发人民的创造热情，并努力维护这份稳定，这是对服务政府的基本要求。同时，单位窗口人员最能直接表达服务政府的理念，加强审批工作人员的业务素质，创建文明办案窗口，这样才能让老百姓真正感受到服务政府。

（二）建立健全完备的行政审批法律体系

《行政许可法》是行政审批中一部重要的法律，但是这部法律是由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行，距现在已有11年时间，在这11年时间里，国家经济形势发生重大变革，还需进一步制定行政审批法律法规，严格依法设定和实施审批事项，推进法治政府建设。行政审批事项的设定必须遵循法定程序，做到于法有据，在每次设定行政审批时都应该进行充分的审查论证；尤其是在涉及到人民群众切身利益时，更要通过提前公布草案、召开听证会等形式广泛听取群众意见。真正做到有法比依，在没有法律法规作为依据的情况下，不得设定或变相设定行政审批事项。

统一行政规章，使上下级相统一，同级单位相互配合、相互促进，避免相互推诿、相互“打架”的发生，下级单位必须在上级机关的规章范围内结合本地区实际情况制定审批规章，禁止越权设定、无权设定、随意设定现象的发生，保障行政审批在法律的框架内运行。

（三）建立健全行政审批监督检查机制

1.加强行政机关内部监管，明确岗位职责，完善行政首长负责制，建立和完善单位内部监督和纠察机制，努力确保行政服务中心高效运行。加强内部监督就要对审批事项全过程进行监督，尤其是事前监督，从源头上杜绝不合法审批的通过，对审批事项的运转流程进行梳理，对流程节点，明确办理人、办理时间、风险点，防范措施。做到有问题内部及时发现、及时解决的工作机制，对违反法律法规的人员绝不姑息，保证审批的公正性和合法性。

2.丰富外部监督的渠道，对行政审批监督最有效的方式是引入群众和媒体监督等外部监督机制，行政审批制度是否真正落到实处，是否真正的造福于民，广大群众最有发言权，群众监督是最有效、最直接的监督方式，也能关注到最本质的问题。群众监督不仅仅是安装一个“意见箱”、网上调查问卷表那样，应该设立专人负责的监督办公室，对于群众反映强烈的问题有专人负责，有调查处理进展情况说明、有事后处理意见等，真正的解决群众反映的切身问题。发挥媒体的舆论监督作用，媒体的受众面较广，往往能引起大家广泛的关注，发挥新闻媒体的监督作用，通过媒体将审批的程序公布于众，使群众关注和了解行政审批的过程和结果，从而将行政审批事项纳入整个社会的视野。运用好媒体和群众的监督将会使行政审批真正的在阳光下运行，自觉接受群众的监督。