试论政府法律顾问的作用

李振良

摘 要：法治政府建设的日益推进，为政府法律顾问制度奠定了良好的基础，而对于政府法律顾问的作用则认识不够，本文对政府法律顾问的作用进行初步论述，以有利于推进政府法律顾问制度的建设。

关键词：政府法治；法律顾问；律师

十八届四中全会报告里谈到要建立普遍的政府法律顾问制度，为法治政府建设注入了强有力人力资源基础。但现实中对政府法律顾问的作用还认识不够。有必要加以研究。政府法律顾问在参与政府立法、涉法信访、为政府决策提供法律咨询和法律意见、参与调处社会矛盾以及代理政府参与行政复议和诉讼等方面，取得了显著的成绩，其作用主要有：

一、推进法治政府建设

（一）当好立法助手。立法是利益的界定和分配，立法的过程就是各利益主体相互博、相互妥协的过程。因此，立法者必须具有中立性才能把握好利益在立法中的协调。担任政府法律顾问的律师相比公职律师或政府法制机构工作人员而言具有更大的独立性，因此也具有较强的中立性。政府法律顾问在参与政府立法的过程中更能考虑社会公众特别是弱势群体利益或公共利益，从法律方面提出修改和补充建议。2001年2月28日重庆市人大委托重庆索通律师事务所起草完成《庆市物业管理条例（草案）》，在全国开创律师受托起草地方性法规先河之后，委托立法已成为各地人大改革立法模式的一大趋势，特别是委托律师起草法案的情况越来越多。作为政府法律顾问的律师、法学教授等更有可能接受委托起草法案或对其他单位起草法案提出意见，从而使地方立法更具合法性、针对性和可操作性。

（二）为政府重大决策当好参谋。能进入政府法律顾问的律师、教授，审判人员等均具备专业的法律知识，丰富的处理诉讼和非诉讼的实践经验。政府法律顾问参与政府重大决策的合法性、合理性审查，参与政府组织的涉及区域经济社会发展的重大决策和专业性决策的研究会议，对重点工程、政策处理、投资、采购法律风险等提供法律意见，为政府决策提供法律上的帮助和支持。

（三）为行政执法把关。我国目前正处于经济社会发展的大好时机，但同时各种社会矛盾不断激化。行政争议越来越多，并呈现数量大、法律关系复杂、解决77难度大等特点。一是行政案件增多。随着政府职能的转变，政府作为行政主体和民事主体参与经济社会活动越来越多，同时人们法制意识和维权意识的增强，人们对具体行政行为的不满越来越多，政府不断成为行政案件的被告。因此，政府需要政府法律顾问代表政府出庭依法维护政府的合法决定。如奉化市原奉帮服装城征地拆迁案件中，百名群众状告该市工商局财产侵权，律师全程介入行政复议、行政诉讼的一审、二审，直到案件圆满解决。二是突发事件或群体事件时有发生。在面对突发事件或群体事件时，政府需要法律顾问从法律角度引导人民群众通过合法的途径表达自己的愿望和诉求，防止过激事件发生。三是征地拆迁工作矛盾多。征地、拆迁一直是政府工作的难点。人民群众法制意识越强，征地拆迁的法律程序越严，需要处理的法律问题也越多，这些需要配备专项的法律顾问帮助政府妥善处理，以减少纠纷，获得较好的社会效益。政府法律顾问要充分发挥法律服务职

能运用法律手段为政府定期排查、及时调处、妥善解决诸如土地使用、拆迁安置、环境保护、劳动争议等各类矛盾纠纷，担当起政府与广大群众之间独特的法律桥梁。如2003年至2005年期问，深圳市政府法律顾问室共办理市政府及各部门转来函件近600份，出具法律意见或建议580余件，办理行政应诉案件及民事案件60余宗，收回财政欠款近亿元。其中，市政府法律顾问室在深圳市大型国企国际招标招募改革工作、农村城市化的工作、地铁四号线、南坪快速等重大市政投资项目事宦、市财政周转金欠款案等多起重大事项中直接承担具体法律事务或出具法律意见，为确保政府依法行政发挥了重大作用。[1]

二、大力促进律师业的发展

中国律师业经过30年突飞猛进的发展，取得了巨大成就。中国律师业目前已基本建立起向社会提供法律服务的社会职业律师队伍。中国律师在国家政治、经济和社会生活中发挥越来越重要的作用。但中国律师业的专业化仅仅最近几年才成为讨论的焦点。一些小的律所或欠发达的地区的律所，主要还是从事刑事辩护和简单民事诉讼。随着市场经济的完善，证券、金融、知识产权、房地产、投资、涉外等业务逐渐成为律师业的主要收入来源。只有专业化才能深入化，因此，在东部发达地区的律师事务所和律师逐渐朝着专业化发展。以深圳为例，深圳的法律服务市场目前比较成熟，许多律师事务所都是自愿改制为专业化的律师事务所。政府法律顾问制度的建立是律师业专业化的又一体现。建立律师、法学教授等人员参与政府法律顾问不仅有利于提高参与者整体行业的社会地位，有助于律师、法学研究业务的发展，而且有助于提高律师、法学研究者行业专业化、社会化分工程度，有助于律师行业发展上规模、上档次、上水平。另外，建立政府法律顾问制度有助于律师、法学研究者参政议政。目前，我国律师参政议政的主流渠道是通过担任人大代表、政协委员甚至转而担任国家机关官员以实现参政议政而言.其作用固然十分重要，但能获此资格的毕竟仅限于少数律师，其影响尚不广泛。

因此，我们应当积极考虑传统方式所属部门的法律顾问应当成为律师同仁们关注的另一种参政议政式。正如孔子所言：“施于有政，是亦为政，奚其为政”。律师可以凭借其担任政府“高参”的特殊机会，参与国家的执政与施政过程，并以此推动中国法治建设的进程[2]同时，建立政府法律顾问制度也是加强律师队伍统一管理，提高律师队伍整体素质的重要措施。因此，建立政府法律顾问制度，更好地发挥律师的社会功能，无疑是进一步发展和完善我国律师制度的一项重要内容。政府法律顾问是律师业一项新型的法律服务。无论从新形势发展的需要还是从政府依法行政的角度而言，建立政府法律顾问制度都是非常必要的。

三、大力推进依法行政工作

法律顾问，尤其是律师等法律工作者已然成为政府的高级智囊和参谋，为政府分忧解难，提供优质高效的服务。律师等法律专业群体在为政府服务中具有独特优势：

（一）为政府依法决策提供法律支持。律师、基层法律服务人员运用精通法律知识、掌握法律技能的优势，为政府决策和履行职责提供合情、合理、合法、科学、高效的法律意见和建议。这些前置性法律服务，直接影响和渗透到规范性文件制定、体制改革和机制创新等众多领域。同时，在参与政府重大项目投资的法律可行性论证、重大决策的研究咨询过程中，协助相关部门采取切实有效的法律手段促进依法行政机制的建立，确保政府依法决策和依法行政。

（二）是为维护社会稳定提供法律保障。由于律师等法律专业人士具有相对独立的地位，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现。律师在参与信访接待中积极引导上访群众按正常程序反映自己的问题，根据上访人的反映，分别按相关法律及政府规定给予解答，提出合理合法的建议，并为信访群众指出解决涉法问题的法律途径和方法。在解答过程中，积极宣传解释法律知识，耐心做好息诉罢访工作，这种桥梁和纽带作用是其他任何职业都不能替代的。

（三）是为政府及其工作人员提供法律培训。要从根本上保证政府行政行为的合法性，首先要提高执行行政职能的政府工作人员的素质。作为政府法律顾问的律师可以根据顾问单位的日常工作情况，及时地有针对性地对政府工作人员进行法律培训，提高政府工作人员的法制素质，保证其在执行公务的过程中，严格依法行政，从而从根源上保证政府行政行为的合法性。

参考文献：

[1] 程晓东、陈建红：“律师参与地方立法的体会与思考”，载《海南人大》2010年第5期。

[2] 徐玲玲：“加强深圳政府法律顾问制度建设的建议”，载深圳政府法制网，访问时间：2011年3月30日