黄三角海港经济发展的衍生路径及制度设计

刘晓辉

摘 要：海港经济的发展不仅有利于扩大贸易的范围，降低贸易的运输费用，而且可以带动腹地经济的发展，助推城市的建设；本文以黄三角中心港口——东营港为研究对象，通过对港口发展路径的总结，结合东营港面对的约束条件，以地主港模式对其民营化趋势进行制度设计。

关键词：黄三角；东营港；衍生路径；制度设计；地主港模式

一、引言

发达的交通运输网络通过降低物流中的交易费用进而促进交易的发生、经济的发展。“一国商业的发达，全赖于良好的道路、桥梁、运河、港湾等公共工程”[1]。黄河流域、尼罗河流域、地中海流域等之所以先期发展起来，与水路运输是分不开的，水路运输的便利性扩大了交易范围、加速了分工、加强了生产专业化、扩大了生产，所以大江大河、沿海流域一般是经济发达地区。水路运输由于运输量大、成本低尤其适合大规模、长距离货物运输，据统计，世界贸易85%以上的货物靠海运完成，尤其随着国际贸易的发展，海港在外贸物资运输中已经起到了不可替代的作用。

从历史演变的过程来看。港口首先是交通的枢纽，是各种交通工具转换的中心，这样大量的货物聚集在这里，拉动经济的发展。同时，港口周边地区又通过发展工业区，带动了工业的发展，最终实现整个城市的发展。本文以黄河三角洲中心港口——东营港为研究对象，通过对港口发展衍生路径的提炼，结合环渤海经济区港口群的发展现状、东营港面临的约束条件，借鉴泛地主港模式对东营港的发展进行制度设计，制度设计的原则以路径依赖中的交易费用下降为主线，从而使得规范论证具有现实性、可行性、可操作性。

二、文献综述：港口民营化理论依据及经验介绍

从世界港口的发展历史看，早期的港口主要从事于货物装卸、储存和转运，由于国际贸易规模比较小，海运总体水平不高，港口建设缺乏最直接的需求源动力。随着经济的发展、国际贸易的激增，港口的建设逐渐呈现出资本积累性、技术性的特征，单纯依靠政府已经无法满足港口建设的需要，同时加上港口国营的激励机制不健全，港口运营的民营化逐渐成为趋势。

（一）港口民营化的理论依据。夏平顿和斯蒂格里茨的私有化基本定理或不相关定理（Sappington & Stiglitze，1987），是任何私有化理论的出发点。根据福利经济学基本原理，当存在外部性、自然垄断和公共品时，一般认为需要政府的干预，比如对公共品而言，可以利用国有企业来提供公共品，达到有效配置。而夏平顿和斯蒂格里茨定理认为，如果两个关键的假设条件得到满足：①政府是做好事的，即追求社会目标；②订立合同不受任何限制，即合同是完备的，那么即使存在不对称信息，所有权本身也是无关紧要的。因此，民营化比国有企业有任何优势的话，必须从放松完全合同的假设或修改政府是做好事的假设方面去考虑。沿着这个思路，施密特（Schmidt，1996）、拉丰和泰勒尔（Laffont & Tirole，1991）共同假设政府是做好事的，但是政府的承诺能力是有限的，得出的结论是，政府越难以承诺，或者制度越不发达，就越应该民营化。港口具有自然垄断特征，港口国有企业由于其内在缺乏与市场机制和调节机制相适应的能力，缺乏竞争机制，从而导致的低效率、官僚主义作风严重、经营管理不善和严重亏损，阻碍了港口的发展。各国政府逐渐认识到：不是“市场的失败”、而是“政府的失败”带来了港口运行中的一系列不合理、非效率症状。于是，世界各国有关港口经营政策开始转向主张民间部门的自由竞争与参与、以纠正港口经营上“规制的失败”的民营化（杨家其、陆华，2003）。集装箱化和船舶大型化对港口的基础设施和水深和航道条件，港口产业从劳动密集型转为资本密集型，巨大的资金缺口是港口建设发展中各国面临的共同问题，在港口发展初期巨大的资金缺口往往由政府替补，但是当资金缺口一旦超过财政收入能力，通过民营化不失为一种有效途径。

（二）港口民营化的经验介绍。关于港口民营化的经验介

绍，本文以欧洲的英国、美洲的加拿大、亚洲的马来西亚为典型代表进行介绍。

（1）英国港口民营化简介。在全球的港口民营化趋势中，英国率先掀起了激进式的港口民营化热潮，且变革波及面最大。1971年英国政府颁布梅西港口法，将利物浦港交给梅西港务公司经营（政府只持20%股份），从而开始了英国港口民营化进程。1981年英国政府解散运输港务委员会，成立英国港口联合会，具体负责港口民营化过程中有关港口资产的出售工作。目前，英国政府在该联合会的22个成员港中不再持有股份。1996年，70%的货物装卸交给私人部门，信托港（Trust Port）全移交给私人部门。

（2）加拿大港口民营化简介。加拿大对全国548个港口中的不太重要的港口全面实行民营化，政府只依据法律对港口进行必要的监管。政府同私营企业达成协议，规定在5年期限内港口不得移作他用，若在此期间港口无法维持经营，政府有权收回。5年以后，经营者有权将港口作其他用途。在港口的管理中，政府对人事的限制降到最低程度，仅将主要限制放在安全和环境保护上，而把更多的权力留给港口当局。

（3）马来西亚港口民营化简介。马来西亚港口的民营化始于1986年的Kelang港。标志是集装箱货的经营权属港口当局和私人出资的Kelang集装箱码头公司KCT（为期25年）。1993年第二轮民营化开始，其余的港口基础设施的特许经营权交给另一家私人公司（Kelang 港口管理公司，KPM），虽然港口当局并没有参股KPM，但仍拥有关键问题上的绝对控制权。这样，在Kelang港，KCT和KPM展开竞争。在Kelang港的西港区有一开发新设施的项目。最初，政府方面想通过公共投资来缓解港口拥挤的问题，但最终是通过特许经营的方式由一私人财团（Kelang港口群财团，KMTC），为期30年。这样的目的是为了加强港口竞争。

我国港口运营模式仍以国营为主，产权结构单一，客观上形成了港口国有企业独家垄断的局面。而且地方政府在对港口建设中不会从全国、全世界的角度对港口布局进行考虑，盲目追求大而强、全而专的港口建设，贸易量在一个时点上是一个固定值，一旦港口运输能力超过需求，将会导致产能过剩、资本浪费。

三、东营港进一步发展所面临的约束条件

由于东营港尚属于支线港，吞吐量小，外轮来往数量少，开发建设尚处在初期，本文将其放在环渤海湾的视角内进行考察、定位。

（一）环渤海港口群激烈竞争导致的分工定位。自上个世纪80年代以来，环渤海地区港口建设进入高峰期，港口作为基础设施在拉动区域经济发展的同时，激烈的竞争呈现出整体分工不合理、定位不明确的特点。

（1）环渤海港口群中重复建设严重，港口之间缺乏合理分工。山东半岛临海县市区有30个，而港口就有26个。在辽东半岛港口群中的锦州港、绥中港和葫芦岛港距离都在100公里以内，而绥中港距秦皇岛港仅20多公里。密集的港口之间缺乏合理分工，重复建设严重，结构性矛盾日益突出，主要港口专用码头、大型码头能力紧张，而新建中小港口处于吃不饱的状态。

（2）四大主枢纽港争夺“环渤海第一港”导致的过度竞争。环渤海地区的大连港、天津港、青岛港和烟台港近年来都提出了建设东北亚国际航运中心的口号，其发展规划中都以大而全、多且专为追求目标，动辄投资数以百亿计、形成吞吐能力数以亿吨级。不考虑支线小港，仅四大主枢纽港就已经导致环渤海港口群呈现出白热化竞争。

（3）支线港盲目追求大规模。在环渤海周围的支线港，多是专业港口，但从这些专业港口的规划和扩建看，都在向综合性大港的方向发展，与大港分食货源的趋势亦十分明显，这更加剧了环渤海港口的生存压力。港口是基础产业，对国民经济发展具有支撑和先导作用，投资额度大且回收期较长，一旦形成重复投资，损失将十分严重。环渤海港口群的过度竞争亟需港口间的分工协作，各港口要根据腹地经济发展而不是行政区域经济发展趋势进行定位分工。

（二）东营港开发建设面临的自然条件。（1）东营港简介。东营港建成于1997年，现有泊位14个，是国务院批准的国家一类开放口岸，东营港现有3万吨级码头2个，3千吨级码头3个，千吨级码头16个。目前，中海油2×5万吨级液体化工码头、2×5千吨级液体化工码头、万通集团投资建设的2×2万吨级液体化工码头、长安集团投资建设的2×5千吨级精细化工码头正在建设。港口建设仍以服务石油化工产业为主。

（2）具有良好的区位优势。东营港是环渤海经济区与黄河经济带的重要接点，处于连接中原经济区与东北经济区、京津唐经济区与胶东半岛经济区的枢纽位置，北距天津港90海里，东距龙口港72海里，距大连港122海里，与日本、韩国隔海相望。从陆路看，距济南、青岛只有2小时里程，距北京、天津分别为3.5小时、2.5小时里程。以石油运输为例，从东营港运入原料油每年可以节约运费10亿元左右。

（3）渤海湾泥质海岸建设深水大港的天然良址。东营港等深线密集，平均潮差仅0.76米，水深负10米处离岸6公里，水深负20米处离岸15公里，是渤海湾泥质海岸线距深海最近的位置，是建设万吨级深水大港的天然良址。在负15米等深线，潮差仅为0.3米，几乎完全没有天津港、上海港等港口的泥沙淤积问题。中国海洋大学侯国本老先生认为东营港海域是条件远比天津等港口优越，是可以建第三代国际航运中心的港址（泊位水深，航道水深16-25m），是渤海湾、莱州湾现有的港口不可比拟的（威海港、烟台港泊位、航道水深10-12m，天津港泊位、航道水深9-10m）。

（4）具有充足的土地空间优势。东营是我国东部沿海地区后备土地资源最多、开发潜力最大的地区之一，东营港周围全部为尚未开垦的国有荒碱地，不涉及“三农”，环境空间容量大，适宜发展各类临港产业，特别是石油化工产业，在沿海地区土地资源十分紧张的情况下，东营港经济开发区丰富的土地资源，将为各类产业发展提供坚实保障。

（三）东营港腹地经济中的主要产业——石油化工产业。东营港腹地经济范围狭窄，直接经济腹地为东营、淄博、滨州、德州和潍坊等地市，间接经济腹地包括济南、泰安和聊城，并可辐射冀南、晋中等地区。而环渤海湾主枢纽港——天津港，腹地包括了14个省、市、自治区，面积占到整个国土面积52%，而且腹地经济类型齐全，既包括能源、原材料工业，也包括钢铁等重化工工业。东营港腹地经济则以石油及石油化工为主，？胜利油田80%的石油地质储量和85%的产量集中在东营，已探明石油地质储量48亿吨、天然气地质储量2300亿立方米，原油年产量稳定在2700万吨左右，东营及附近地区原油加工量已突破4000万吨/年。

四、东营港发展的衍生路径及制度设计

东营港从无到有经历了一个相对曲折的过程，建设过程中停停建建数次，尽管政府出台了海港建设规划，但是资金瓶颈一直困扰着东营港的建设开发，尤其是对于东营港这类泥质海岸条件的港口，资金缺口更是一个地方政府难以支撑的。而港口民营化是解决这一问题的有效途径。

（一）东营港发展的衍生路径。首先通过民营化理论的阐述及世界港口的发展历程，我们可以得出东营港的民营化也是大势所趋。通过港口企业及港口管理的民营化不仅可以破解资金瓶颈还可以提高港口运营的效率，防止国有企业垄断导致的重复建设以及定位不明；其次按照交易费用下降的路径依赖原则可以推测：东营港泥质海岸的天然属性要求港口建设的初期仍以政府为主导，前期大量的资金投入以及短期内难以实现的市场平均资本回报率，会阻滞民营资本的进入，所以在前期必须仍以政府为主导；第三，面对环渤海港口群的激烈竞争以及狭窄的经济腹地，东营港在前期应以石油及化工产品运输为主，这是东营港的比较优势，只有在前期发挥这一优势才能通过资本的积累实现港口建设的可持续性；第四，东营港在石油化工产品运输上做大做强直到资本回报率达到市场平均水平后，通过充分利用土地优势，引入民间资本实现东营港的民营化，在此基础上，将东营港从专业的液体化工码头转型升级至综合性深水大港。

（二）促进东营港民营化趋势的制度设计——地主港模式。地主港模式就是政府通过规划界定港口的区域范围，委托港口管理机构代表国家拥有港区及后方一定范围内的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或船公司经营，实行产权和经营权分离，特许经营机构收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。

（1）地主刚模式对港口民营化趋势的推动作用。地主港模式与港口民营化具有内在的一致性，符合政府及私营部门作为投资主体在港口内的功能定位要求，地主港模式将政府的职能置于港务当局的管理之下，而商业职能分离给企业，使各方各负其责，各得其所；采用地主港模式后，土地及岸线资源成为地方政府获得基础设施建设的源泉，这将促使政府尽快开展土地及岸线的价值评估，提高土地使用权的流动性，有利于吸引民营资本的进入；另外，地主港模式的实施将港口基础设施的建设与运营分离，对于基础设施运营权的招投标过程即为港口基础设施经营权的民营化过程。其次，在港口基础设施的建设问题上，由于初始资金的需求量巨大，政府或政府出资的全资公企业可能无法完全负担，这又为民间资本、民营企业的进入提供了可能。

（2）东营港地主港模式的制度设计。东营地方政府基于港城互动发展的需要，界定出岸线、港区及后方一定范围的土地等基础设施，成立港区开发建设管理委员会，作为地方政府的派出机构，统一负责港区的规划、开发和管理，管委会下设国有独资的港区投资发展公司，作为港区开发建设的投资主体和融资平台。港区公用基础设施由政府投资交港投公司建设，经营性基础设施和经营性设施由港投公司以独资、合作、联营、参股等方式投资建设。建设完成经评估合格后，把经营性基础设施和经营性设施以出租或合营等方式交付给港口经营企业经营，港投公司获得相应的租金或费收，其中一部分交给上级财政，剩余部分用于港口的滚动开发。具体运作程序如下图所示：

①地方政府统筹制订港区发展规划，界定符合建港条件的区域，预留出充足的岸线和腹地，以满足物流和临港工业发展的用地需要。②管委会行使港区规划范围内项目投资综合管理职能，港区内建设项目实行专项办理，牵头组织“一站式”办公，出台港区项目开发建设优惠政策。其主要职能为：依法实施区内建设用地、建设工程的规划管理及建设用地的前期管理和日常检查工作；负责区内基本建设项目的综合管理及基础设施建设项目计划的编制，并组织实施；负责港口及岸线的管理，如码头以及理货、引航的监督管理，港口运营秩序的维护，港口安全质量检查，并按照有关规定征收港口规费；负责区内物资流通的协调与管理；制定港区相应的管理制度和办法，并组织实施和检查监督，参与开发建设和投融资活动；筹备建立港投公司。③港投公司作为政府开发建设港区的投资主体和主要融资平台，为各类投资项目提供专业的投资服务、技术咨询，促进港区开发建设工作的市场化运作，实现良性滚动开发。港投公司以独资、合作、联营、参股等方式投资建设港口基础设施及港口装卸、仓储等经营性设施。鼓励银行等金融机构加大对水运、港口行业的融资力度，不断开发贷款项目；前期开发建设由市财政投入一定的资本金作为启动资金。

五、结论

港口发展是一个循序渐进的过程，不仅依赖于自身的天然条件还要依托于腹地经济的产业规模及结构。东营港泥质海岸的天然因素及深水港建设的可行性使得资金瓶颈更为明显。通过依托石油化工产业促进初期的发展，实现在环渤海港口群的科学定位，进而谋求民营化最终打造综合型深水大港不失为一种有效的衍生路径。

参考文献：

[1] 亚当·斯密.国富论[M].背景：商务印书馆，1972：497-582