去产能，一场为了前进的阵痛

■丨特约记者 蔡晓辉（河北石家庄）

去产能，一场为了前进的阵痛

■丨特约记者 蔡晓辉（河北石家庄）

今年的两会，“去产能”成为一个高频热词。舆论的共识是，抓供给侧结构性改革，就是抓住了新常态下经济发展的牛鼻子。而去产能，作为结构性改革的五大任务之首，已经成为促进中国经济早日实现转型升级的重中之重。

按照南太湖渔家婚庆礼仪，浙江湖州渔家女张小琴和新朗胡营在“喜船”里向父母敬茶。（新华社/图）

2016年伊始，习近平和李克强两位领导人就开始相继“喊话”去产能。习近平1月4日至6日在重庆考察时提出，要加大供给侧结构性改革力度，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组。而李克强则将2016年的第一个工作日放在了山西，重点就是部署去产能，15个部委的负责人、4个产能过剩省份的负责人、全国24家钢铁、煤炭行业龙头企业负责人悉数到会。2016，是“十三五”的开局之年，两位领导人在这样一个时间节点去产能的“喊话”，可谓意味深长。

去年12月召开的中央经济工作会议，将去产能作为2016的结构性改革任务的五大任务之首，提出积极稳妥化解产能过剩。今年两会，国务院总理李克强所作的政府工作报告对去产能做出了全面部署。

坚定不移去产能，如箭在弦。

一道减法的逻辑

过剩产能，在增速换挡的形势下，如何成为阻碍经济长期稳定发展的拦路虎、调控的“靶心”为何要指向去产能？

产能过剩，是中国经济多年积累的结构性矛盾的结果。曾经靠投资拉动的经济增长方式，如今却在吞噬中国经济的发展成果。

“如果产能过剩这个结构性矛盾得不到解决，工业品价格就会持续下降，企业效益就不可能提升，经济增长也就难以持续。”1月4日，同样是新年之后的第一个工作日，“权威人士”现身《人民日报》，回答有关供给侧改革的七个问题，谈当前经济怎么看、怎么干。在这篇专访中，“权威人士”谈到去产能的紧迫性、重要性和必要性时这样说。

3月2日，《人民日报》发表国务院发展研究中心专家署名文章，对去产能的背景进行了更为系统梳理。文章指出，当前部分行业的市场需求已经达到或者接近峰值，产能过剩已不是周期性而呈现出严重的绝对过剩，不可能依靠扩大需求和下一轮经济周期得到自然化解，去产能是行业发展的必然要求。同时，产能过剩是造成当前经济中经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降和经济风险发生概率上升的突出矛盾和问题的重要原因。如果“去产能”的工作不能取得实质性进展，整个宏观经济仍将继续陷入通货紧缩、效益低下和增速下行的趋势中，难言转型升级和创新发展，难言中国经济的未来。

“2014年钢铁过剩产能3.27亿吨，足够再建3000个鸟巢体育场；2015年电解铝过剩产能920万吨，可以生产4.6亿口高压锅，足够给全中国每个家庭再添一口高压锅了；水泥过剩产能8.5亿吨，可以盖建筑面积3.5亿平方米的楼房……”两会期间，有网站以“整天嚷嚷着去产能，产能到底过剩到什么程度？”为题专门制作图表，生动地描绘出中国产能过剩的现状。据统计，我国钢铁、煤炭等部分主要工业产品产能接近或者超过全球总量的一半。大多数传统制造领域存在着严重的产能过剩，特别是部分已停产、半停产、连年亏损、资不抵债，主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的“僵尸企业”，占据着大量土地、资金、原材料、劳动力等各类社会资源，造成生产要素配置扭曲，社会资源整体利用效率降低。中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春认为，种种资源中，尤其是过剩产能对金融资源的占据，形成了“吸金黑洞”，使得货币政策难以有效缓解企业融资难、融资贵的问题。而更糟糕的是，在部分过剩行业，一些企业为了摊薄单位产品成本、维持生产经营，甚至继续扩大生产，进一步加剧了产能过剩局面。产能过剩已成为制约我国经济发展的“拦路虎”。

习近平去年在多地考察调研时多次对结构调整提出了要做好“加减乘除法”，其中的“减法”就是指的去产能。1月4日现身《人民日报》的“权威人士”也对这道作为必选题的“减法”解释说，“做‘减法’困难会大一些，但必须做下去。当务之急是斩钉截铁处置‘僵尸企业’，坚定不移减少过剩产能，让‘僵尸’入土为安，腾出宝贵的实物资源、信贷资源和市场空间。”去年12月，在经济工作专家座谈会上，李克强对过剩产能尤其是“僵尸企业”放出了“狠话”：“要有勇气对‘僵尸企业’、‘绝对过剩产能’的企业狠下刀子。”

近三年来，中国已淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。而对于2016年的去产能路径，李克强在政府工作报告中提出，要“重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。”

一场去产能的热潮正在掀起。旧的不去，新的不来；落后的、过剩的产能不出清，新的经济动能就无法培育生长。与其等着“僵尸企业”把行业中的优质企业拖垮，不如快刀斩乱麻，为后者腾出宝贵的市场资源。所谓“明道若昧，进道若退”，在去产能这个攸关中国经济未来的重大问题上，必须厘清这道“减法”的内在逻辑。

却顾所来径，苍苍横翠微。“权威人士”回顾历史说，“1998年我们也面临外需低迷、内需不足、产能过剩的困境，当时顶住压力，纺织业实行大规模限产压锭，才有了后来经济的强劲增长，才有了今天综合国力的持续增强。”以史为镜可以知兴替，历史就是就是这样惊人的相似。昔日的阵痛换来了此后的经济增长，当中国经济又一次站到去产能的当口，对1998的温故，更为后来者提供了宝贵的历史镜鉴：当断不断，必受其乱。

必须打赢的硬仗

一个“去”字容易，但如何去、如何将阵痛降至最低、如何防止出现第二次下岗潮这些问题的破解，却需要充分研判情势、做好顶层设计。

今年两会上，河北永洋特钢集团公司董事长杜庆申说，“压减产能不是动动嘴皮子那么简单的事，整个过程非常艰难，涉及企业债务、职工安置、转型升级等一系列问题。”河北，是出席李克强在山西召开的去产能专题会的4个省份之一，是钢铁产能过剩的“重灾区”，在本轮去产能战役中任务繁重。钢铁企业负责人杜庆申的这番话，引发不少人大代表的同感。

中央经济工作会议对去产能的用词是“积极稳妥化解产能过剩”，会议提出，“要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。要提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策，资本市场要配合企业兼并重组。要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩。”

今年两会的政府工作报告中，对去产能做了进一步明确，“采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置‘僵尸企业’。完善财政、金融等支持政策，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。采取综合措施，降低企业交易、物流、财务、用能等成本，坚决遏制涉企乱收费行为。”

2月4日和5日，国务院接连印发《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，以钢铁和煤炭行业为先行试点，通过多种政策手段化解产能过剩。从已出台的这两个行业化解过剩产能的顶层设计，可以看到在去产能任务上的总体原则、路径和保障政策——

化解钢铁煤炭行业过剩产能的原则是，市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持。坚持用法治和市场化手段，化解钢铁煤炭行业过剩产能，是推进供给侧结构性改革的重要举措。

化解钢铁煤炭行业过剩产能的路径是，一是以更加严格的安全、环保、质量、能耗等标准，依法依规推动落后产能限期退出，引导企业通过兼并重组、转型转产、搬迁改造等主动退出产能。二是严控新增产能。原则上停止审批新建煤矿、新增产能的技改和产能核增项目。

化解钢铁煤炭行业过剩产能的保障政策是，设立工业企业结构调整专项奖补资金，按规定对地方化解过剩产能中的人员分流安置给予奖补。支持金融机构做好呆账核销和抵债资产处置，完善不良资产批量转让政策。支持保险资金等社会资本参与企业并购重组，发展相关产权交易市场。

去产能是一场难打、但必须打赢的硬仗。李克强1月4日在山西的座谈会上指出，最重要的是“解决好‘钱’、‘债’、‘人’这三个关键问题”。

中国社科院工业经济所副所长崔民选在一次采访中分析说，一方面，产能过剩企业多有大量负债，有些企业债权债务关系非常复杂。企业既有对银行的负债，也有上下游企业之间的应付账款，以及企业之间的担保，等等。这些错综复杂的“三角债”给企业兼并重组和破产清算都带来很大难度，处理不好还会造成连锁反应。另一方面，产能过剩产业大多是劳动密集型行业，就业人数众多。淘汰落后产能、消灭僵尸企业，都涉及大量职工转岗安置的问题，处理不好容易造成企业内部和社会的不稳定因素。

诸多问题中，以民生和社会稳定问题成为公众关注的焦点。据估算，仅钢铁和煤炭两个行业的去产能未来五年将分流安置大约180万人。在3月7日的记者会上，财政部部长楼继伟透露，政府工作报告中提出的1000亿专项奖补资金将分今明两年发放，根据工作进展情况，这个数字是可以调整的，会根据各地方完成去产能任务的情况给予支持。3月6日的记者会上，国家发改委主任徐绍史表示，钢铁、煤炭这些领域的化解过剩产能，现在采用的方式是退养一批、辞退一批、分流一批、协议保留一批，中央也已经拿出一大笔资金作为奖补资金，重点帮助国有企业安置这些困难职工。人力资源和社会保障部副部长信长星两会期间也表示，做好化解过剩产能中职工安置工作的文件即将出台。徐绍史在记者会上说，“请大家相信，化解过剩产能绝对不会出现第二次下岗潮。”

为响应国家节能减排、降低产能过剩,山东枣庄两座90米高塔爆破拆除。

精准操作去产能

综合各方人士的分析，去产能的路线图是先顶层设计、后地方层层落实；先钢铁煤炭行业试点，后覆盖其他产能过剩行业。去产能，是一个分期、分步骤地去做的过程。

在国务院出台《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》之后，一些地方已出台去产能行动计划。广东省政府赶在全国两会召开之前印发了《广东省供给侧结构性改革总体方案（2016-2018）》及《广东省供给侧结构性改革去产能行动计划（2016-2018）》等五个行动计划。其中，在去产能方面，广东省提出，把去产能作为产业结构调整的重点，把处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的牛鼻子，把推动产业梯度转移作为去产能优化全省产业布局的重中之重，积极稳妥处置“僵尸企业”，重点突出处置国有“僵尸企业”，大力淘汰落后产能和化解过剩产能等。

目前重庆、贵州、甘肃、四川、宁夏等多个省区市公布了去产能的具体规划。以出席李克强在山西召开的去产能专题会的山西、河北、内蒙古、山东4省为例：“十三五”期间内蒙古将继续压缩煤炭产能1亿吨，有280处60万吨/年的煤矿将关闭。河北省政府已部署“6643工程”，即到2017年，要减产6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨燃煤和3600万重量箱玻璃。河北省省长张庆伟在两会期间表示，河北是唯一与国家签订压产能责任状的省份。山东省提出，下决心推动钢铁、煤炭、水泥、有色、船舶、玻璃、轮胎、地炼等行业去产能，实施化工产业搬迁改造和结构调整攻坚战。而山西省经过三次大的煤炭资源整合后，主要难点是衰老矿井和僵尸企业的退出。山西省提出多措并举去产能，具体可归纳为“五个一批”，即按照国家政策要求依法淘汰关闭一批、推动行业重组整合一批、减量置换退出一批、依规核减一批、搁置延缓一批。

有迹象表明，决策层将出台针对多个行业的化解过剩产能目标和实施计划。目前已被点名过剩的产业有6个，除煤炭、钢铁外，其余的产业包括水泥、造船、电解铝、玻璃。全国政协委员、前工信部部长李毅中在两会期间指出，过剩的行业肯定不止这几个，炼油虽没有点到，但炼油行业肯定是过剩的。《经济参考报》消息称，当前工信部等有关部门正在就淘汰水泥、造船、电解铝、玻璃等行业落后产能制定相关意见。有关分析人士估计，其他过剩产能行业的去产能政策很可能也将在今年出台，但推进步伐将会循序渐进。

值得注意的是，国务院已出台的煤炭和钢铁两个行业的“意见”中，首次明确划定了关停退出的范围，设置了环保、能耗、质量、安全、技术、资源规模、经营情况、税费缴纳情况等多个红线，凡是有一项不达标的相关产能必须退出，反之，在范围内的就不能强行淘汰。改变了以前去产能绝大多数是按设备大小、产能大小、企业大小来关闭的不合理之处，让所有落后产能淘汰依据法律来进行。这一点在一些省份已出台的方案和行动计划中也得以体现。

李毅中在政协经济组小组讨论时指出，经过多年市场考验，现在社会对于去产能基本上形成共识，但能否真正落实，还要统一思想认识；化解产能过剩，目前政策已比较到位，但还是要落实责任。

分析人士认为，去产能过程中，压力最大的要数地方政府。以钢铁和煤炭为例，所有化解过剩产能的指标都将分解到各省级政府，各省级政府不仅要配套相关的财政资金和扶持政策，还要负责去产能工作的落实。一方面，在经济下行压力较大的情况下，各地方政府财政资金较为紧张，很难拿出真金白银；另一方面，企业的出清还意味着未来地方政府的税收收入减少。一定意义上，地方政府的实际行动将决定去产能工作的成败。

去产能带给地方政府的压力，从山西就可见一斑。山西省省长李小鹏在两会期间的开放团组活动中表示，山西省的煤炭企业与其他省的煤炭企业相比，“有更多的历史遗留问题，企业的负担非常沉重，整个行业面临的问题比较严重。”他表示，全省整个煤炭行业2015年亏损金额达94.25亿元，同比增亏减利108.2亿元。在民生方面，部分煤炭企业出现工资发放延期、欠发和欠缴社保的现象。“仍以山西省一个煤炭大集团为例，这个集团2015年延期发放工资3亿多元，涉及两万多名职工，延期缴纳社保7亿多元，这对民生产生了负面影响。”有关分析认为，这一轮化解产能过剩的过程中，如何不打破“刚性兑付”并非易事，去产能过程中产生的一些失业人员再就业和生活保障等，都需要财政托底。

落实首要的是自上而下的推动。2月下旬，国家发改委就贯彻落实《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》相关工作赴宁夏、内蒙古进行调研。调研组分别与两区发改（能源）、经信、煤炭、煤监、财政、人社、国土、环保、金融等部门召开座谈会，了解文件落实进展情况；对地方在落实国发7号文件和拟订化解煤炭过剩产能初步方案中相关政策做了详细解读，并就推进工作提出了明确要求。可以看出，落实的步伐在加快、推进的力度在加大。

落实，还需要更加精细和精准的操作。两会上，普遍的一个呼声是，要规范僵尸企业认定标准，精准识别僵尸企业，然后再采取针对性举措。中国银监会主席尚福林在两会期间的记者会上表示，对于产能过剩的一些企业和“僵尸企业”，准备实行实名制管理，推动商业银行债务规模比较大并且有多家债权银行的客户成立债权委员会，由债权人按照“一企一策”的原则来集体确定对这些企业是增加贷款、稳定贷款还是减少贷款。

中央经济工作会议提出去产能任务之后，一篇金融行业分析师执笔的《“知往鉴今”，改革那些事——98年国企改革分析》受到广泛关注。报告对当年的去产能财政金融政策进行分析，着重剖析了当年的债转股成功案例。今年两会上，全国政协委员、东方资产管理公司原总裁梅兴保在表示，去产能要吸取过去十多年国企改革、国有银行改革的经验，充分发挥金融机构的作用，可以通过“债转股”，即把政策性因素造成的一部分不良债权转化为股权，之后再引进战略投资者把企业搞活。

而积极的财政政策、相对宽松的货币政策，也正成为去产能的配套政策措施，多数分析人士判定，后续更具操作性的方案有望加速出台。

产能过剩问题不是短期形成的，化解过剩也不是一年两年能够完成的，去产能，也将一场需要保持定力才能打赢的攻坚战。“闯过困难的关口，跃上希望的高原”，去产能过后，中国的竞争力将再上一个大台阶。

产能过剩已成为制约经济持续发展的一道障碍