农村土地，从“两权分离”走向“三权分置”

■丨李 碧

农村土地，从“两权分离”走向“三权分置”

■丨李 碧

随着工业化、城镇化快速发展，目前大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

我国的农村土地制度，即将由“两权分离”走向“三权分置”的时代。

近日，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议召开，会议上的一项重要内容即审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）等多个文件。

《意见》提出，要深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，放活土地经营权。同时，农村土地农民集体所有的原则必须牢牢坚持。

两次土地权利的分离

对农村耕地产权制度改革，现在用“三权分置”来形容。要明白“三权分置”改革的意思，必须回顾农村土地制度改革的历程。

我国上世纪50年代推行了农业合作化制度，将农户的耕地收归农村社区所有，建立了一种关于土地财产的“社区共同共有制度”。它的最大缺陷是效率低，以致不能很好解决吃饭问题。

人们在实践中发现，完全分给农民自己耕种的“自留地”产出效率高。于是有些地方干部将集体耕地分给农民耕作，不再搞集体统一经营。农民积极性大为提高，农业效率显著提升，使中国一举解决了吃饭问题。

后来，政府和农民把这种改革叫做集体土地承包经营制度改革，即土地的所有权归集体，农民获得了土地的承包权，并自主经营。

我国2003年的农村土地承包法、2007年的物权法，都肯定了农民的土地承包经营权。对农户来说，他的土地承包经营权，实际上就是一种资格垄断的特别经营权，因为只有村庄原住户才能得到这种权利，法律不允许村庄以外人员获得这种权利。

再到后来，进城务工的农民把土地出租、转让给其他人，包括村庄以外的人，突破了集体成员范围。后者获得的权利，从法律上说，不是承包权，而是一种经营权。

这样，就有了三种权利，即归集体的土地所有权，归原农户的承包权，以及归实际经营者的经营权。

改革开放近四十年来，中国农村形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度，且“家庭联产承包责任制”或“家庭承包经营”还被正式载入宪法。这期间经历了两次土地权利的分离。

相对于人民公社“大锅饭”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。第一次权利分离，就是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”。此前，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆表示，“大包干”的本质意义就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。

“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者高度统一，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，就有必要“两权变三权”，即第二次的权利分离，土地的承包权与经营权的分离。第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。

叶兴庆说，之前对土地流转比较谨慎。将“三权分置”上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应。

“三权分置”是什么

“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，是农村基本经营制度的自我完善。

《意见》明确，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

《意见》提出，要以遵循尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜为基本原则。“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”

始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。

严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。

加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。

实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措，《意见》指出，农业部、中央农办要切实承担起牵头责任，健全沟通协调机制，及时向党中央、国务院报告工作进展情况。各相关部门要主动支持配合，形成工作合力，更好地推动“三权分置”有序实施。

扎实做好农村土地确权登记颁证工作。确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分置”确立和稳步实施。要坚持和完善土地用途管制制度，在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上，进一步完善相关政策，及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地权益。

建立健全土地流转规范管理制度。规范土地经营权流转交易，因地制宜加强农村产权交易市场建设，逐步实现涉农县（市、区、旗）全覆盖。

构建新型经营主体政策扶持体系。完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型经营主体。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。

在广西罗城县四把镇下里社区，一名农妇在耙田。

《意见》还提出，要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”，还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。

据了解，上述几项改革试点，目前已在各地有序展开。目前全国三分之一的土地已经流转，全国2.3亿户承包土地的农民中，6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

今年年初，中国人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，在贷款用途、抵押物认定以及风险防控方面明确了底线，例如要求抵押贷款应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地没有权属争议，且不能超过农民承包土地的剩余年限等。

多位专家称，抵押物处置是这项改革成败的关键，而试点要同时顾及保障农民的承包权和金融机构对抵押物的合法处置权，就需要各试点地区在实践操作中进行大量的创新和探索。

“三权分置”面临的难题

1998年起，各地第一轮承包陆续到期，中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权，决定在原承包期15年的基础上再延长30年。

叶兴庆认为，国家已经将相当一部分处分权给了农民，如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是，仍然未将继承权、交易权赋予农民。

由此可以看出过去30多年来很明显的政策脉络，即农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜。农民的土地承包权一直被中央政策强调，但是过分强调也会造成诸多负面影响。比如，中央每年对“三农”大量补贴，这些补贴分配给享有土地承包权的农民。也就意味着，承包土地但是不种地的人会拿到补贴，种地的人反而拿不到。而最终我国农业的现代化需要依靠经营者，特别是租地的农场主。

叶兴庆称，这是不符合补贴政策的本意的。补贴一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。因为补贴就是要补贴先进生产力，补贴出农民的种粮积极性来。

在华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华看来，多年来这一系列的改革出现了一个滑稽现象，即“终于将土地确权到不种地的人手中”。他表示，土地制度改革的初衷本来是“谁种地谁拥有土地”，只有这样才能“地尽其利、物尽其用”，但是城镇化带来了人地分离，拥有土地的人不再种地的荒诞现象普遍存在，导致土地要么撂荒，要么流转到新型农业经营主体手中。这跟改革初衷是相违背的。

他说，真正种地的人不掌握土地资源，真正种地的人不拥有土地权利。这是农业经营体制创新所面临的困境。

脱胎于承包经营权的承包权、经营权，其实面临着法律上以及学术理论上的尴尬，2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权，还是债权，尚未明确。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对本报称，这是一个很大的问题，但是理论上尚未有统一认识。

桂华也提到，经营权的性质不清楚是一个非常大的制度障碍。承包经营权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话，那么一物一权，一个物上不能设两个物权。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者，但是生产者现在拥有的只是一个债权，实际上仍然面临着投资没有积极性的难题，而且债权容易违约。

桂华认为，这是制度的缺陷。而且《意见》也没有解决这一问题，可能会在未来的相关法律修订中予以解决。

此外，《意见》提到，推行“三权分置”要尊重农民意愿，不搞强迫命令、不搞一刀切，把选择权交给农民。但在实践中，各地差别很大。桂华称，土地的经营权通过土地产权交易市场从分散走向集中，流转到新型农业经营主体手中，但这样做的成本很高。

他举例称，一个村庄，总是有想种地的，有不想种地的，土地产权交易市场无法将大家的意愿统一起来，流转到大户手中。于是，就会出现村支书给农户做工作的情况，甚至会出现强迫土地流转，不然让大户单独去跟那么多农户谈判，可能会受到反复刁难，导致交易成本很高。土地产权交易市场本应该是自由的，但实际上未必如此。河南财经政法大学教授樊明组织团队进行调研发现，小范围小规模的土地流转一般由农户通过自发谈判实现，而大规模和较大范围的土地流转一般地方政府会介入，至少是村委会从中协调。

关于高交易成本的问题，他说，根据团队调查，现农户户均承包地为7亩、分4块左右。要想实现土地的规模经营，一方面种田大户要与众多农户谈判租赁协议，另一方面由于租赁期最长为土地剩余承包期，所以要经常进行这种谈判。较高的交易成本自然就限制了农户的大规模经营。而大规模租赁一般由政府或村委会介入，但这又难以避免土地流转一定的强制性，有可能损坏农民利益。如果再考虑租赁合同可能随时由某一方撕毁，困难就更大了。

此外，还需要警惕“新型地主”的出现。樊明称，按照制度设计，将土地流转出去的农户，可能已落户到城镇，但仍然享有承包权，而流转土地的农户每年将付地租或其他利益给这些“地主”。当出现这种租佃关系的时候，农民也就分成了利益上具有对立的两个阶层：种地农民和不种地的所谓“农民”。问题是，该如何评价这种租佃制度，又该保护谁的利益呢？

在中国社科院农业发展研究所产业与区域经济研究室主任张元红看来，从“两权分离”走向“三权分置”是顺应了当前时代发展的一项政策改革。

“此前承包权和经营权是合在一起的，而所有权属于集体的，承包户属于农户，即为‘两权分离’。随着工业化、城镇化快速发展，目前大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。随着土地流转的增加，很多经营权和承包权已经分开了，无疑‘三权分置’的决策顺应了当下的趋势。”张元红说。

放活土地经营权无疑成为“三权分置”中最为核心的环节，面对着这项创新型改革的落地，其将会带来哪些影响成为了关注的焦点。

张元红认为，“三权分置”带来的首要改变即为土地租金的明晰化。“过去在土地的成本核算上面，土地实际成本的考虑是比较少的，土地的价值一直没能体现出来。”

而当土地价值被抬升，土地租金成本或许也将“水涨船高”。

“随着土地租金的明晰化，土地成本就会显现出来，因而不排除随即会产生土地增高的效应。随着农产品价格的回落和支持政策的改变，土地租金也许会下降一些。”张元红表示。

但更重要的是，“三权分置”将有效地提升农业产业的生产效率。

张元红指出，“三权分置”是有利于在现代制度下搞现代农业的重要举措。“要提高农产品竞争力只靠小农经营是不行的，想要扩大农业产业的经营规模，搞现代化农业，就必须将土地集中，有效地进行土地流转。”

与此同时，张元红认为：“从资本角度来说，如果城里的资本想下乡进行投资、以及农业相关产业开发的话，‘三权分置’后将为资本提供机会发挥更大的作用。”

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆指出，接下来，与“三权分置”相关的土地承包法、物权法等法律修改将有望加快。

而此前，中央农村工作领导小组原副组长陈锡文就曾撰文指出，很多农民不敢进城，不愿进城的一个担心就是换成城市户口之后，会不会强迫把（农村）的权利收走。

对此，张元红指出：“‘三权分置’可以明确农民的土地承包权，明确后对于失去原有权利的担心会更少，这也相当于在城镇化进程中为农民吃下一颗‘定心丸’。”

对于农村土地集体所有制，《意见》视为改革的政策底线，不容许突破，“必须得到充分体现和保障，不能虚置”，更强调了农民集体的作用。

叶兴庆也曾表示，农村土地集体所有是必须坚持的底线之一。他认为，改变农村土地所有制的性质，所产生的新问题恐怕比其想要解决，或者可能解决的问题还要多。

樊明称，要评价这次改革，就要既看过去，又要看世界。所谓看过去，就是与过去比是否在改善；所谓看世界，就是看能否参与全球竞争。落脚到“三权分置”，跟过去比较，应该肯定这是一项比过去有进步的制度安排，但是这种寄希望于建立在土地集体所有制基础之上，通过土地流转实现农业规模经营，可谓是世界农业发展史上前所未有的制度安排，问题在所难免。

他说，这是一个全球化不断向前推进的时代，农产品市场全球一体化也正在不断形成。这就意味着中国的农产品将更多地参与到全球竞争，而背后是农业制度的竞争，包括土地制度。西方农业发达国家的农业生产组织形式是建立在私有土地基础上的家庭农场，要是按照中国的理论来解释的话，是土地所有权、承包权和经营权的“三权合一”。这种制度安排的好处在于，所有权与经营权合一，克服了土地租佃制度的诸多问题，如经营土地的短期行为；家庭农场就意味着经营者与实际农业生产的劳动者合一，避免了集体劳动的低激励和管理成本问题。

针对此，樊明疑虑道，土地制度“三权分置”下的中国农业目前面临的一些困难，在当前的土地制度框架下是不可避免的，因为有些具有制度的内生性。这也就意味着中国的土地制度改革仍无穷期。