建立统一权威的食药监管体制

罗燕

要建立权威的监管体制，并不完全靠机构的合并和一致就能实现，关键要在更为重要的

法律法规、监管标准、检验检测、监管问责进行顶层设计和统一。

自今年的政府工作报告提出“要加快健全统一、权威的食品药品安全监管体制”之后，已经进行了3年的食药监体制改革再次引发广泛关注。

从改革结果来看，中国绝大部分县区成立的是“多合一”的市场监管局。对这一模式目前已经质疑不断。但怎样才是“统一权威”的食药监管体制，目前各方理解不一。具体如何实现“统一权威”，更是有待探讨。为此，《民生周刊》记者专访了长期致力于食药监体制改革研究的中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏。

民生周刊：单设的食药监局与综合的市场监管局，运行效率各是怎样的？您认同哪种模式？

刘鹏：从实际的运行效果来看，单列模式主要面临的问题仍然是监管部门的执法权威有限，监管资源投入存在不足，与其他监管部门协调存在一定困难；综合模式则主要面临食药监工作的重要性下降、监管队伍专业性弱化等问题。

在落实地方政府负总责的基础上，我个人倾向于支持地方政府根据自己的情况因地制宜选择监管模式，但需要加以指导并出台相关的原则性方案，建议地方政府在选择模式时，要充分考虑本地食药产业的发展和集中程度，以及食药安全风险的特征，进行全面评估之后再加以确立，避免为了改革而改革的现象，例如建议食药产业相对发达、产业集中度较高、高风险品种较多的地方以采用单列模式为宜，而食药产业比较分散、品种安全风险一般的地方则采用综合模式更为适合。

同时无论哪种监管模式，都要充分落实地方政府负总责的监管理念，防止出现扯皮推诿和地方保护，并针对各自的模式开展更有针对性的优化工作，例如单列模式的地区应当加强对食药监管工作的投入，加强与其他监管部门的协调与沟通，而综合模式的地区可以通过后续的人员培训、成立专业性执法分队、强化技术和检测机构垂直指导以及细化执法程序规程来逐步加以弥补专业性弱化的问题。

民生周刊：最近，内蒙古通辽将食药监局从市场局中单列出来，这是改革新动向吗？

刘鹏：一些地方在食药监管体制改革中再次出现一些反复，形式上确实有点类似前几年的“翻烧饼”，但是否是因为一些压力而重复频繁改革，不好直接判断。个别地方的反复改革还不能完全说是改革的新动向，因为这种新动向尚未看到有在全国扩散的势头。对于这种重新改革的行为，如果是通过这几年综合监管体制的尝试发现了一些问题，或者当地的食药监管出现了新的因素，完全是可以的，但也很有可能是因为一些监管外的因素在影响而导致出现“翻烧饼”现象。无论怎样的监管体系，如果需要发挥作用和实效，都需要一定的时间，因此对于这种每隔几年就调整体制的行为，即便是出于某些监管内在的原因，总体上也应当谨慎对待。

民生周刊：各地情况千差万别，统一的必要性何在？

刘鹏：这里对于“统一”有两种理解，一种就是全国自上而下，从中央到地方，必须建立起一套一模一样的统一监管模式，即纵向统一；而另一种就是每级政府都应当在原来机构分立的体制基础上建立起统一的食药监管体制，即横向统一。有趣的是，现在各方对这个“统一”的理解也存在差距和争议，支持单列模式的明显支持纵向统一，而支持综合模式则认为横向统一更符合现实。我认为，中国地方食药产业发展差异较大，也不够均衡，客观上更加灵活多样的监管模式具有一定空间，在监管体制上未必一定要采用大一统的模式。

民生周刊：怎样才能统一？怎样才能形成权威的监管体制？

刘鹏：关于统一到底是纵向统一，还是横向统一，我的建议是在目前地方政府负总责的理念下，先应当鼓励“横向统一”，即先充分尊重地方政府的自主权和有益探索，在本级政府层面先进行机构和模式的统一，待各种不同模式运行相对较长一段时间之后，再进行全面总结，对各种模式进行比较，分类推进，最终逐步过渡到“纵向统一”。

要建立权威的监管体制，并不完全靠机构的合并和一致就能实现，关键要在更为重要的法律法规、监管标准、检验检测、监管问责方面进行顶层设计和统一，加强对地方政府和涉事企业的问责处罚力度，强化监管的专业性基础，才可以实现权威。此事恰恰说明在中国的行政改革进程中，机构改革扮演了很多载体的角色，很多人希望通过机构改革来推进深层次的改革，但结果发现机构改革本身却是承载不了这么多使命。

民生周刊：开始新一轮调整会存在哪些困难与问题？

刘鹏：2018年全国两会，对于食药监管体制或许会有新的调整，但未必就是“翻烧饼”式地从单列模式变为综合模式，或者从综合模式变为单列模式。如果真的又是“翻烧饼”式的改革，几年前的问题与困难又会重现，例如监管机构之间的权限划分、资源分配、责任区分等。真正的困难在于如何提高地方政府对于食药安全的重视程度与投入力度，如何清晰明确地界定强化地方政府的监管责任，如何提高监管部门的执法质量与效率。

民生周刊：机构改革往往牵一发而动全身，如果再次改革，具体应该如何推进？

刘鹏：从总体和未来趋势看，本人主张建立“以中央为主导，以地方为基础；省级以上食药单列，地市级以下合并监管”的“监管联邦主义”与合作协同的监管模式。下一步的改革不应当基于机械地对监管体制进行频繁的“翻烧饼”改革，而是可以在以下几个方面开展更为科学和精细化的工作：

第一，对现有地方不同食品安全监管体系的绩效进行全面评估。由国务院直接牵头来尽快开展此项工作，从而对不同监管模式的利弊进行更加科学的分析与优化。

第二，在尊重地方政府选择的前提下，加强对地方食品安全监管改革的分类指导。建议由中央编办、国家食药监总局等部门牵头，依据不同地方的食品安全风险特征及产业发展情况，对地方食品安全监管模式进行类型分析，推行分类指导，制定不同的改革标准与模式建议。

第三，加强食品检验检测和执法的垂直性指导，保障食品安全技术监管和执法的相对独立性。建议仿照日前的司法和纪检体制改革，加强上级监管部门对下级食品安全检验检测和执法工作的垂直指导力度，避免食品安全检验检测和执法工作受到地方因素的干扰。

第四，加强对地方党委政府在食品安全监管方面的问责体系研究和落实。建议由中纪委、监察部等部门牵头，尽快研究制定地方党委政府在食品安全监管方面的问责体系与渠道，建立起包括政治责任、行政责任、社会责任、司法责任、伦理责任等一系列责任内容在内的问责体系，从而确保地方党政在食品安全问题上的责任落实。