密级档案管理提升措施探析——以省属机关事业单位文书档案管理为例

郭士芳



密级档案管理提升措施探析——以省属机关事业单位文书档案管理为例

郭士芳

中共福建省委编办

省属机关事业单位保存着相当数量的密级档案，对于如何有效地整理和保管密级文件，现有的法律法规并未提供可操作性强的依据。该文从分析福建省省属机关事业单位密级档案管理现状及成因入手，探讨了省属机关事业单位在密级档案管理上存在的整理方法欠规范、保管不到位、数字化工作滞后等问题,并就如何解决这些问题提出了措施建议。

密级档案 管理 解决措施

密级档案是指按照涉密程序制作形成的，标注“绝密”“机密”“秘密”的档案文献。对档案保密等级进行区分主要是由档案的特性决定，不同于一般档案资料，密级档案在一定时限和范围内具有不可公开性。由于密级档案内容涉密，形成领域广泛，这使得密级档案在查询、调阅和管理等方面有别于一般档案资料，具有较强的政策性、特殊性、差异性。

1 机关事业单位密级档案管理现状

福建地处海峡两岸交流前沿，人员往来频繁，现有海外华侨及港澳台同胞1000多万人，特殊的地理位置和复杂环境，要求保密工作者必须直面挑战，保密工作必须做到位。目前，福建省省直机关单位108家，加上各大院校、医院等省属事业单位，共计200多家单位，几乎每家单位都存有相当数量的密级档案，但大部分单位对密级档案的整理方法欠规范，在案卷级档案中，同一案卷里有涉密档案和非涉密档案，而在文件级档案中，也存在正文非密、底稿却涉密的情况，给档案管理和利用带来诸多不便，并存在很大的安全隐患。有些单位没有按照相关要求开展对涉密档案的密级进行变更和解密清理，档案室涉密档案数量却不断增加，“包袱”越来越重，档案工作的潜在风险也在随之增大。在数字化方面，由于内容涉及密级档案，许多单位担心处理不当造成失泄密，因此不敢贸然涉足，只有不到1/3的单位将全部档案进行数字化加工，大部分单位仍处于观望状态，这就使得档案信息化的步伐滞后。

2 密级档案管理存在的问题

在实际工作中，密级档案管理仍面临着整理不规范、管理基础较为薄弱、密级档案的信息安全和实体安全存在隐患等问题。主要体现在：

2.1 现行法律法规操作性不强

《保密法》对国家密级载体管理的权责做了较为明确的界定，但对于密级档案管理尚无具体实施细则，密级档案的整理、保管等工作缺乏有效的操作依据，从而使档案管理人员难以规范操作，影响密级档案管理工作的正常开展。

2.2 标识不清，鉴定解密不及时

首先密级的确定往往仅限于对涉及国家秘密事项的初始定密，未作保密期限和使用范围标识；其次档案密级鉴定及解密工作不及时，往往存在保密等级一次定终身的状况，导致已失去保密价值的档案仍按国家秘密要求管理，影响了档案信息资源的开发利用。

2.3 纸质密级档案保管难度大

密级文件与非密级文件混合组卷、存放、保管，造成内含密级文件的案卷作为普通档案被查阅、复印，甚至借出，对密级档案的实体安全和信息安全造成威胁。据悉，广东省试行将密级档案放在业务处室保管，待解密后再移交档案室，这样有利于遵循“谁定密、谁解密”的原则，并能使密级档案得以及时鉴定、解密、变更。但对大部分福建省省直机关来说，目前这种方法是否可行还需分析论证。至少存在以下几个方面问题：一是分散管理缺乏统一规范；二是人员经常轮岗，流动性强，密级档案保管人员也会经常轮换，交接手续繁琐且不利于维护密级档案的保密性；三是由于保密件多集中在主要业务处室，无疑给本就忙碌的业务处室增加工作量；四是长时间积累的密级件数量庞大，大多数省直机关业务处室办公拥挤，存放空间受限。

2.4 数字化工作滞后

由于部分档案工作人员的保密意识淡薄，存在对档案保密法律法规不熟悉、对涉密档案数字化流程比较陌生、对已解密档案的利用存在误区等现象，导致数字化工作难以推进。福建省保密局要求，内网的保密性尚未达到相当级别，密级件档案题名不能在内网里出现。但由于单位OA依托于内网，如果密级件档案题名不能出现在内网里，也意味着不能挂于OA上，这给档案整理中的密级档案目录输入带来考验，也给档案查阅带来不便。

3 提升密级档案管理成效的措施建议

随着档案管理信息化趋势不断演进，部分密级档案管理也将逐步降密、解密和开放鉴定，随着公民对档案资料的关注加强、信息公开意识不断提高，为适应新形势，提升密级档案管理工作非常有必要。针对以上问题，本文提出如下对策建议：

一是有必要将散见于《档案法》《保密法》等法律法规内有关密级档案收集整理、保管鉴定的法律规范进行梳理，结合基层实际情况，尽快在现行制度框架下制定一套操作性强的实施细则，为档案管理人员提供管理和操作依据，以解决现有密级档案管理规范不明等问题。

二是明确档案密级标识，及时鉴定解密。进一步规范档案密级划分，准确界定档案所属密级公开、限制（“内部”）、秘密、机密、绝密，严格相应的保密规定执行管理措施。成立密级档案鉴定小组，小组成员主要由业务处室骨干组成，定期集中开展鉴定工作，本着“谁定密，谁解密”的原则，及时对到期的密级档案进行鉴定解密、密级变更、开放、清理等，从而使密级档案得以及时开发利用，使其作用得以充分发挥。

三是妥善保管纸质密级档案，规范纸质密级档案借阅。可考虑当年下发的密级件暂由所在业务处室保管，待到年底统一移交档案室存档。对于正文非密、底稿为密的档案，一律按密级件保管。在整理归档阶段，档案工作人员要对密级档案与非密档案进行区分整理，原则上可按先非密级件、后密级件排序，即将密级件归于当年度各自保管期限的最后，再按时间先后排序，并另外装盒。这样，既有利于平时保管，又方便将来的鉴定移交工作。借阅密级档案，借阅人需填写审批表，经办公室主要负责人批准后，再填写档案密级件借阅簿，于当天归还并填写利用效果登记簿。如需复制，则应由档案管理人员复印并盖上档案复制章，以示区分，便于妥善保管。

五是推进档案信息化、数字化工作。从高效保密的角度出发，建议与取得“省档案服务机构备案证书”“国家秘密载体印制资质（档案数字化类）”的档案服务机构开展合作；签订安全保密协议，并指定机构或专人对安全保管协议执行情况进行全程监督管理，制定安全保密工作方案，建立完备的登记和交接手续。档案归库前，应对档案进行复查，确保档案齐全、完整。单位应在规定时限内，将安全保密工作方案和安全保密协议报同级档案行政管理部门和保密行政管理部门归档。档案中介服务机构应对全体工作人员进行执业资格核查，开展上岗前保密教育、签订保密承诺书，并将签订的保密承诺书及工作人员基本信息报送委托单位备查。档案中介服务机构的工作人员在档案整理、数字化工作中应遵守有关操作规范，防止对档案造成人为损毁。工作场所须安装探头，进行实时监控。关于录入密级件档案题名问题，在内网保密性能还未能达标的情况下，建议将电子题名用“（*密）”代替，在保密机上另做一套密级件目录（有完整的文件题名），并打印一套纸质的目录，供查阅。

此外，建议进一步修订完善《档案法》，为进一步妥善解决密级档案的整理、存放、保管、利用提供更强、更有力的法律依据。

[1] 梅业新. 高校密级档案管理问题探析[J]. 池州学院学报，2014(6)：118-120.

[2] 霍然. 惠安：千年古县的保密新姿[J]. 保密工作, 2014(9): 37-39.

[3] 宜昌市伍家岗区档案局. 宜昌市档案整理及数字化工作安全保密管理办法[Z]. 2013.