民族区域自治地方单行条例立法：分析与展望

冯飞飞

【摘要】改革开放以来，广西壮族自治区所辖12个自治县共出台12件单行条例。整体上来看，没能很好体现出民族特征及地方特色，立法程序和技术不规范，主要是由于上位法对单行条例的立法指引不够明确。为此，应加强自治县单行条例的立法规范，推进立法实践，发挥单行条例在民族区域法制建设中的重要作用。

【关键词】民族区域自治地方 单行条例 自治条例 地方性法规

【中图分类号】D921.8 【文献标识码】A

根据我国《宪法》规定，制定自治条例和单行条例（自治法规）是民族区域自治地方、自治机关的一项自治权。自改革开放以来，广西壮族自治区（以下简称“广西”）所辖12个自治县共出台了12件单行条例。38年时间，平均每个自治县仅仅只有一件单行条例得以制定出台，尽管这是经济、社会文化因素共同作用的结果，但也从一个侧面凸显出了我国自治县单行条例立法的现实困境。基于此，文章拟结合广西所辖自治县单行条例的法律文本，对我国民族区域自治地方单行条例立法进行分析与展望。

自治县单行条例的立法现状和特点

据广西人大网公布，截止目前，广西先后共出台了12件民族区域单行条例，主要集中在金秀瑶族、龙胜各族、恭城瑶族、三江侗族、大化瑶族、巴马瑶族等自治县，内容涉及森林资源管理、旅游管理、城镇道路管理、水电库区移民安置、野生植物保护等。同时需要说明的是，隆林各族、三江侗族、罗城松佬族自治县分别于2001年、2006年、2008年出台了实施《中华人民共和国森林法》的若干规定，这也是民族区域自治县单行条例的延伸。作为民族区域的特别立法产物，上述单行条例立法具有某些鲜明的、带有共性的特点。

与地方性法规相比，自治县单行条例立法数量较少。前文述及，自改革开放以来的30多年时间，广西所辖自治县仅正式颁布了12件单行条例，而同期的地方性法规却比较多，从一个侧面反映了民族区域重地方法规轻自治条例或单行条例的现象。当前，这一现象在民族地方普遍存在，背后有着深层次的政治、经济、法律、文化等原因。特别是在当前政治体制下，中央层面出台的法律法规相对较多，对全国所有地方均具有普适作用，民族自治县尽管有一定的特殊性，但从本质上来看，与我国其他县市并没有太大的区别，直接适用中央或上级的法律规范，并不会对自治县固有的一些个性特征造成影响，因此自治县出台专门的单行条例的立法意愿就相对要少一些。然而，这一现象容易造成自治县疏于或怠于启动单行条例立法，对于一些可立法或不立法的单行条例，自治县都不再立法；而对于一些应该立法的单行条例，也借口于各种原因而放弃了本应属于自治县应有的立法权力。长此以往，民族区域自治县与其他普通县市也就没有差异性了。

在立法内容方面，没有很好地体现出民族特征及地方特色。从内容来看，目前广西所辖自治县的单行条例大都集中在森林资源管理、旅游管理、城镇道路管理、水电库区移民安置、野生植物保护等方面，即对国家的大政方针结合自治县的实际略作变通，整体体现出的民族自治地方的差异性不强。而对于真正的属于民族自治特色的一些领域，如民族教育、少数民族习俗保护、民族经济发展等，很少或几乎没有涉及，不利于民族自治区域的生态多样化保护和更广泛意义上的社会公平。我国之所以赋予了民族自治县一定权限的单行条例立法权，根本出发点就在于体现出一些自治县与全国其他普通县市的差异性，特别是对一些自治事宜，如独特的民族文化、相对落后的民族经济等，给予一定政策上的补强，但在当前经济社会发展背景下，却没有得到充分发挥与拓展。

立法程序和立法技术不规范。与全国人大出台的规范法律文本相比，广西所辖自治县单行条例的法律文本普遍存在着法律体系结构不够严谨，立法语言运用方面不够规范，存在着脱离实际、可操作性不强等弊端。特别是很多单行条例立法模式与普通地方法规没有区别，这些均不利于单行条例的贯彻执行。另外，根据我国自治区单行条例的立法体例要求，理应按照规范立法程序操作，尽可能地吸收广泛的群众基础。然而具体操作过程中，一些民族自治县却没有很好地吸引少数民族居民广泛参与，很少进行立法听证程序，也没有到居民身边宣讲法律，仅由政府相关部门起草，在一定范围内征求意见后，若没有大的异议，就付诸自治县人民代表大会表决。由于社会群众的从众心理，自治区单行条例很容易得到人大通过，但由于立法上的不足，在之后具体实施过程中立法技术不规范就逐渐显现出来，由此造成法律的科学性和规范性不足，需要后续的补充规定来进行配套实施，这在某种程度上也限制了单行条例在自治县社会管理和发展中的良好效能实现。①

自治县单行条例立法不足的原因分析

相对于地方法规，我国自治区自治县单行条例目前处于相对弱势地位，有着深刻的时代背景和法制原因。我国正处于社会主义初级阶段，经济、社会、法律、文化等方面的薄弱与不足，造成了自治区单行条例立法的现实困境；但可以预期的是，随着我国经济、社会的不断发展，居民素质的不断提升，再加上少数民族自治县民主政治的持续推进，这必将会倒逼我国包括单行条例在内的民族区域立法迈入新的历史阶段。

上位法对单行条例的立法指引不够明确。根据《立法法》第六十四条规定，中央下属的各省、市、自治区等地方政府机构，可以根据法律规定，进行地方法规立法，报上级人大常委会备案即可。根据《立法法》第六十六条规定，自治区、自治州、自治县可以根据国家授权，对法律规定的一些事务进行变通性的自治条例或单行条例立法，报上级人大常委会批准并备案。

由此可见，我国民族自治区域既可以进行地方法规立法，也可以进行自治条例或单行条例立法，但在实践中，这两者存在一定的区别：一是在法律变通上，《立法法》只赋予了自治条例或单行条例在此领域立法的权限，地方法规是不能对国家法律进行变通处理的。二是在批准程序上，《立法法》显然通过上级人大常委会的批准程序，掌握着自治条例或单行条例的规范运作和实际可控性。这种有所区别并且不是很明确的立法模式，导致了在一些“非变通”立法方面，自治区可以在地方法规和自治条例或单行条例中进行选择，而如何科学界定，目前还没有答案。当然，基于立法程序的繁琐度和复杂性，我国自治区大都采取地方性法规的立法模式来进行处理，这也是目前民族区域自治县单行条例比较少的根本原因。

自治县在单行条例立法时存在理性规避。除了上文提到《立法法》对单行条例与地方性法规在程序上的不一致，导致自治县尽可能地选择地方性法规外，在自治县具体立法实践操作中，出台单行条例也存在诸多客观困难。一是根据我国法律规定，自治县的单行条例由自治县人民代表大会制定。目前，我国各级人大基本上都沿袭每年召开一次会议的传统（其中也涉及到其它较多的因素），而要想在非常有限的时间内，形成代表的共识并表决通过单行条例，其难度是比较大的。由此，除了一些需要变通的、必须要进行单行条例立法的事项外，自治县采取地方性法规的立法模式，由人大常委会来决定，相对比较容易。

二是单行条例在上报上级政府时，由于其中的变通事宜可能会存在与上级政府不一致的地方，甚至还可能会有一些利益上的冲突，因此在上级人大常委会批准时，也会存在一些障碍。而根据我国当前行政层级管理模式和制度实践，下级政府会尽量避免与上级的矛盾冲突，长此以往，自治县制定单行条例的主观意愿就消失殆尽了。基于此，从“理性人”角度来分析，自治区制定单行条例，一般会选择一些与法律法规、各方利益没有大的冲突的事宜，通过适当变通，以实现各方利益的最大化。从广西所辖自治县目前仅有的12件单行条例的内部构成也可以看出，其中均带有较强的经济利益色彩。

自治区自治条例的缺失，使自治县单行条例法律依据相对不足。目前在我国民族区域立法实践中，存在一个不可忽视的现象：包括广西在内的我国五大自治区域，均没有制定出台自治条例。尽管这些省级自治区域进行过相关努力，草稿也几易其稿，但最终却一直未能正式颁布实行。对于文章所探讨的自治县单行条例立法来说，除了《宪法》及国家法律法规外，有“小宪法”之称的自治区层面的自治条例，是自治县单行条例的应然法律依据，甚至是最直接、最有力的依据。而我国目前自治区自治条例的缺失，在很大程度上限制了自治县单行条例的制定的可能性。因此，从这个意义上来说，目前广西12个自治县仅有12件单行条例，其中也深受自治区自治条例缺失的影响。

从应然的角度而言，自治县单行条例本身就是一个中央与民族区域自治地方有效信息沟通和权力博弈的平台和场所，并由此实现权力分配的明晰以及相关利益的均衡。由于自治区自治条例缺失的现状，再加之自治县单行条例严格的报批程序，事实上也使得自治县每次制定单行条例，都必然存在一次博弈、角力，这必然会增加民族区域自治县制定单行条例的成本和难度。诚如众多相关领域学者们所言，自治区自治条例的重要性不容忽视，对于自治县单行条例的制定及其作用的发挥亦凸显其重要性。②

自治县单行条例立法的未来展望

随着改革开放的逐渐深入，我国经济、社会等各个方面都在不断地发展和进步。特别是党的十八大提出的法治中国的制度框架，以及党的十八届四中全会确立的依法治国的战略部署，我们完全有理由对改革开放视域下的社会主义法制建设抱有期待。展望我国民族区域自治县单行条例立法的未来发展，包括文章所探讨的广西所辖自治县单行条例，其作为我国民族政策和法律事物的有机结合体，一定会伴随着我国民主法治进程而得到蓬勃发展，指引我国少数民族地方实现中国统一管控下的良好的自治效能。

加强自治县单行条例的立法规范。第一，明确自治县单行条例的立法主体。根据我国现行自治县单行条例的立法制度设计，自治县人民代表大会作为当然的立法主体，但由于在具体立法实践中，存在着一些立法事务轻重缓急的差异，如果全部由自治区人大来推进的话，由于其中过于繁琐的程序，再加上召开一次全体代表大会也的确不容易，相应的立法成本也较高，因此应进一步明确并完善自治区单行条例的立法主体制度设计，即在坚持现有自治县人民代表大会的基础上，对于一些非根本性的民族事务，或法律意义上的重大变通，可以将立法权赋予自治县人大常委会，这样有利于提高单行条例的立法效率，特别是对一些专业性的问题，由人大常委会这些相对专业的人员来制定，更能达到良好的法律效果。

第二，明确自治县单行条例的立法范围。前文述及，我国法律在阐述自治条例或单行条例的适用时，将其定义为“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”，比较原则和笼统，特别是将其与地方性法规没有作出严格的区分，从而使得少数民族自治区域立法尽量往地方性法规方向发展，这不利于民族立法的发展和民族事务的进步。基于此，笔者建议：一是要给地方性法规与自治条例、单行条例以明确的法律界定，尽量减少两者之间的交叉或重叠，以便于明确的法律指引。二是要给法律意义上的“变通”以明确的法律定义，即哪些事务是可以通过自治条例或单行条例进行变通的，哪些事务是绝对不可变通的，这在规范立法的同时，对自治条例或单行条例的立法范围界定也有确定的意义。

第三，明确自治县单行条例的立法程序。明确的程序是自治县单行条例推进的重要保证。但基于目前我国自治县大都位于中西部经济欠发达地区，少数民族居民的综合素质也有待提升，特别是民主政治参与意识不够，有时表达诉求的理性不足，基于个体私利的考量，有时存在不愿参与或过度参与的现象，这样对自治县单行条例的规范立法不利。在当前背景下，有必要将自治县单行条例立法程序设计为必要程序和非必要程序，进行有所差异性地对待和处理。对于单行条例立法的一些必要程序，如听证和表决程序，必须确保达到法律规范，不折不扣，做到全程记录并可追溯；而对于单行条例立法的一些非必要程序，如立法设计和调查，可以赋予自治县相对灵活的操作细则，允许自治县结合自身实际出台有所变通的立法程序，如吸引更为广泛的社会资源参与到立法过程中，将一些专业法律设计委托给法律研究机构，聘请专业调查机构进行立法调查等，这样更有利于立法效能的实现。③

推进自治县单行条例的立法发展。第一，进一步提高自治县单行条例立法的法制理念。一是要勇于用自治条例或单行条例来更好地处理民族事务，特别是一些法律法规和上级规章与本民族地区有所出入时，一定要敢于运用国家赋予的自治条例或单行条例立法权限，为本民族地区争取合理、合法的权益。二是要营造民族区域居民的参与意识，特别注重将民众的意愿融入到单行条例立法中，并由民众来决定单行条例的制定实施与否，从而将现代社会的人权与法治充分展现出来。三是要积极提高自治立法的积极性和主动性，努力创造有利的立法环境，加快单行条例的立法步伐。

第二，进一步充实丰富自治县单行条例的立法内容。一方面，贯彻执行国家通行的法律法规是自治区在推进社会管理和经济发展中的应然要求。另一方面，根据我国现行自治地方单行条件的立法制度设计，自治县也要积极主动、依法依规地推进单行条例立法工作。以创制性和变通性为基点，以国家宪法和法律规范为依据，以自治条例和地方法规为支撑，对涉及到自治县的政治、经济、文化等事务，按照地方性法规和自治条例或单行法规进行分门别类，重点针对民族生态多样化保护、民族经济发展等方面需要重点保护和扶持的事务，进行科学规范立法，确保自治县各项事务都能够在法治框架内得到科学规范。

第三，进一步完善自治县单行条例的立法技术水平。在当前经济社会发展语境下，要高度重视立法技术水平的重要性，通过制度构建和专业人才的保障，确保立法水平和质量的提升。因此，对于民族区域自治县单行条例立法来说，一方面，要形成科学化、制度化管理理念，用良好的法律制度来规范立法，用科学的发展理念来保障立法效益的发挥。另一方面，要加强相应的法律、民族、社会事务方面的人才队伍建设，通过高素质的人才来提高立法的质量和水平，进而推进自治县单行条例立法在实践中产生出良好的法治效果。④

（作者单位：中原工学院信息商务学院）

【注释】

①杨芳：“我国民族自治地方单行条例立法的考察分析”，《理论与改革》，2013年第3期，第178～179页。

②田聚英：“自治区单行条例缺失的原因分析”，《理论界》，2014年第1期，第87～89页。

③吉雅，程建：“新时期自治县（旗）单行条例的发展与完善”，《内蒙古大学学报》（哲学社会科学版），2008年第6期，第108～114页。

④熊文钊，洪伟：“试论单行条例及其变通规定的制定”，《西北民族大学学报》（哲学社会科学版），2013年第3期，第86～92页。

责编 /王坤娜 韩露（实习）