我国被征地农民社会保障法律制度的完善路径

王 娟 王晶

摘要：城市化和工业化是我国社会经济发展的必经阶段，在我国城市化、工业化建设进程中对土地的需求量越来越大，大量农村集体土地被征用，从而导致被征地农民数量急剧增长，他们已经成为城市化进程中的一个特殊群体。目前我国被征地农民社会保障制度仍处于探索阶段，并没有形成一个统一完善、规范合理的法律制度来作为解决问题的依据。为此，应明确土地产权，加强土地立法，以进一步建立健全完善的被征地农民社会保障制度体系，为被征地农民提供安全有效的保障措施。

关键词：被征地农民；社会保障；法律制度；生活成本；就业压力；财产权；征地补偿款；利益诉求

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2016）02-0105-04

被征地农民社会保障制度是专门针对被征地农民这个特殊群体而产生的，它的出现能够有效保障被征地农民的基本权益，对于促进社会的和谐与稳定具有重要意义。土地被征收征用以后，被征地农民初期生活水平并未受到较大影响，甚至有可能因为补偿款的缘故使生活水平得到暂时性提高。但从长远来看，如果没有完善的被征地农民社会保障法律制度，大部分被征地农民的生活水平会随着生活成本和就业压力等不确定因素的存在而有所下降，他们将面临生存和养老压力。如何构筑完善的被征地农民社会保障法律制度体系，为被征地农民提供安全有效、合理以及全方位的保障，是值得进一步探索的问题。党的十八届三中全会明确提出完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。解决好被征地农民社会保障问题对于维护被征地农民的基本权益、推进城乡一体化发展、维护社会安宁稳定、构建和谐社会具有十分重要的意义。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。在国家依法治国方略的指导下，我国致力于将国家的事务纳入法治化轨道，保证被征地农民实现好“土地换保障①”，从而有利于保障农民个体都能享受我国社会主义现代化建设进程中的新成就，提升被征地农民的生活水平，切实维护他们的合法权益。

二、我国被征地农民社会保障制度相关理论界定

（一）被征地农民的概念

被征地农民是指为了满足我国城市化发展、工业化建设，在征地时享有农村集体土地承包经营权并登记在册，因为土地被征用而丧失相关土地权利的农业人口，简单来说即指被动离开土地的农民。被征地农民失去土地但却仍具有农民身份，由于土地物权的丧失而导致财产权受损，其生存权利和发展权利受到威胁或者损害，成为弱势法律群体。

（二）被征地农民社会保障制度体系②的构成

被征地农民社会保障制度是指国家为了保护被征地农民的基本生活需要，为因依法征地而丧失土地的农民提供安全可靠的基本保障的制度。被征地农民社会保障体系主要包括四项，分别是养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障。

三、我国被征地农民社会保障制度问题分析

土地是农民生活的基本保障，承载着农民的养老、医疗、就业以及最低生活保障等功能。农民失去土地也就意味着失去了保障的基础。目前，我国被征地农民社会保障制度没有形成完善、规范的法律制度，还存在诸多问题亟待解决，成为我国社会经济发展中的一大重要问题。

（一）相关法律不完善，立法层次低

被征地农民社会保障具体法律规定缺位是被征地农民在社会保障运行过程中存在问题的主要原因。目前，全国没有真正的被征地农民社会保障法作为保障被征地农民权益的法律依据，也没有形成统一、完善的被征地农民社会保障法律体系，在被征地农民社会保障问题上不能做到有法可依，这导致被征地农民社会保障的实施仅仅以实施意见和暂行办法为参考。因此对于广大被征地农民的社会保障中的各个环节的运行实施，各市、区、县只能结合当地经济发展水平等实际情况并根据自身对相关问题的认识理解和判断独立操作，各自为政。鉴于被征地农民社会保障制度缺乏在保障范围、待遇水平、支付标准等方面缺乏统一规定，导致被征地农民享受到的社会保障水平参差不齐，这对于社会公平正义的实现和依法治国总方略的全面贯彻存在不利影响。

（二）保障水平相对偏低

被征地农民受到的保障水平对其现在以及将来的生活质量具有很大影响。我国被征地农民社会保障项目主要是养老保障和最低生活保障，仅在部分较发达地区制定了被征地农民就业扶持和就业培训等相关补充措施，总体保障措施不完善，而且补偿标准普遍偏低。部分被征地农民缺乏长远发展观念，不能充分利用征地补偿款实现可持续发展。从客观实际来看，被征地农民所享受到的保障水平总体偏低，他们享受的保障待遇与城市居民所享受到的保障待遇相比存在较大差距，而在较低的保障水平面前，被征地农民的参保意愿难以被调动。

（三）被征地农民保障基金制度不成熟

被征地农民保障基金是被征地农民社会保障制度功能顺利实现的物质基础，是被征地社会保障制度得以实施、运行以及发挥作用的重要条件，与被征地农民切身利益息息相关。被征地农民保障基金制度是一个复杂的体系，目前我国被征地农民保障基金制度不成熟，主要体现在以下方面：首先，被征地农民社会保障基金制度缺乏法律规范，被征地农民保障基金的运行没有相关的法律规范作为依据；其次，社会保障基金缺乏安全有效的来源机制，来源不稳定导致被征地农民社会保障制度实施的经济基础难以保证；最后，被征地农民保障基金制度缺乏严密的管理体系，监管力度不够，监管手段不到位，难以实现被征地农民保障基金的保值增值，不利于社会保障制度保障功能的顺利实现。

（四）被征地农民社会保障缺乏有效协调运作及监督机制

农民的征地问题牵涉到劳动社会保障、财政、国土资源、农业、审计、民政等多个部门，在被征地农民社会保障的运作管理上也必然会牵涉到上述部门。全国的被征地农民社会保障对于保障基金如何运作、管理、监督并没有明确的规定和措施，各个部门之间也缺乏协调和管理监督机制，这些都无形地损害了被征地农民的正当权益。社会保障主管部门缺乏随着经济发展水平和物价水平等因素及时调整被征地农民社会保障的运作及监督机制，这使得被征地农民保障水平难以跟上经济发展和物价上涨步伐，造成了实际上的保障水平降低，在一定程度上阻碍了被征地农民的生存权和发展权的实现。

（五）缺乏对被征地农民生计的长远保障机制

在现有制度下，农民失去土地意味着农民不仅失去了收入、资产、权利和地位，而且破坏了农民维持生计的生产体系。我国现行征地安置政策的设计和补偿标准，很难防止被征地农民面临的生活困难。实证数据显示，被征地农民从事农业生产的劳动力数量有所下降，外出务工以及经营第二三产业劳动力人数有所增长，但同时也导致部分农民处于无业、待业状态。土地被征用后，由于失去赖以依靠的土地，加上部分被征地农民年龄偏大，文化水平不高且缺乏劳动技能，在竞争激烈的劳动力市场找不到合适的工作，缺乏相应的生活来源，随着补偿费的日益消耗以及子女教育、就医等费用日益增加，导致生活难以维持。此外，高额的医疗费用和养老问题使被征地农民不堪重负，成为被征地农民普遍关注的重点。

（六）被征地农民缺乏利益诉求③表达的正式制度性渠道

被征地农民在合法合理利益不能得到切实保障的情况下缺乏反映利益诉求的正式制度性渠道。首先，被征地农民对法律法规认识不足，他们的维权意识相对较差，自我保护能力也相对较弱，也没有代表自己利益的合法组织；其次，在制度层面信访、诉讼、复议等解决机制互相衔接不够，有些部门对被征地农民上访事宜置之不理，在立案登记制实施以前，很多被征地农民提起诉讼也难以立案，缺乏相应的司法救济权。被征地农民意愿表达不出来，政府就无法真正了解被征地农民的难处和需求，更无法为被征地农民提供能够切实解决被征地农民困难的办法。民意诉求受阻可能会引起有诉求的被征地农民长期反复上访，在一定程度上增大了引发社会矛盾的几率，严重影响了社会稳定。

四、完善我国被征地农民社会保障法律制度的路径

要完善我国被征地农民的社会保障法律制度既不能照搬某一省份的经验，更不能照搬国外的已有制度，必须在我国的国情基础上探索完善的路径。

（一）明确土地产权④

被征地农民问题之所以成为社会问题，一个重要的原因是政府没有充分尊重农民的土地产权。要建立科学、合理、明晰的农村集体土地产权，对保护农民的财产权益，完善农村集体土地制度，促进生产力发展具有重要作用，同时这也是推进被征地农民权益保障的核心和重要途径。在土地征收过程中，农民没有土地所有权，很难对他们按照平等的价值交换原则进行合理的补偿。为了充分保障农民在土地流转过程中的权益，土地产权等必须明确，应充分赋予农民土地所有权、经营权、继承权、抵押权、转让权、受益权以及处置权等多项权利，这同时也是被征地农民获得以土地所有权市场价格为基础确定的补偿费的必要条件。公共利益的界定能够有效杜绝各级政府以公共利益为名超范围征用农村集体经济组织的土地，额外增加农民负担。在合理界定“公共利益⑤”的前提下，要保证土地征用权仅为公共利益的需要，对征地目的和范围应有严格的界定。其他非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地来解决。

（二）完善被征地农民社会保障法律制度

党的十八届三中全会明确提出完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。制度保障是解决被征地农民保障问题的最有效途径，但目前我国被征地农民社会保障制度不完善，被征地农民社会保障制度主要是根据地方性法律法规的规定，总体规划水平偏低。要建立健全被征地农民社会保障法律制度，国家应加快出台被征地农民社会保障法的步伐，确保被征地农民顺利实现以“土地换保障”，缓解征地阻力，促进征地工作的顺利推进。被征地农民社会保障制度不仅应最大限度地参照城市居民社会保障制度的标准，而且要在实质上保障被征地农民的根本利益，制定符合他们自身情况的保障制度，切实推进城乡一体化进程。

（三）加强土地立法，完善土地征收制度

为了满足城市化进程，征地是城市化发展的重要途径，而征地必然会涉及到土地立法和土地征收制度。随着征地的出现，部分农民失去了土地，同时也失去了土地上的经济利益和保障功能，被征地农民为城市化进程做出了巨大贡献，他们应该得到合理补偿和完善的保障。完善土地立法和土地征收制度是保障被征地农民合法权益的前提条件。立法机关、行政机关要加快完善与征地相关的法律法规，全面完善征地政策。一方面应尽快出台更为细化的土地征用法律法规，并对征地实施有效的监督管理；另一方面应完善土地征收制度，坚持以市场为导向，大力创新征地制度，从被征地农民养老保障的角度出发，结合当地经济发展水平适当提高补偿标准，完善征地的补偿机制，把被征地农民权益和被征用土地的利用效益相互结合，真正做好对被征地农民的有效保障。

（四）利用行政法规范被征地农民社会保障制度

1. 行政法应该明确规范被征地农民社会保障管理机构的设立、权限、职能、行使职权的程序、工作人员配备要求等，这样才能为更好地保障公民的合法权益提供保证。

2. 行政法应该对行政征收作具体明确的规定，规定行政机关征收的权限以及对于征收的限制，征收以后的补偿合理性等问题，另外还应该保持行政行为、行政信息在不泄露国家秘密的情况下向公众公开，这样才能有效地促进权利在阳光下运行，保障土地征收的程序合法性，给行政机关形成有力监督。

3. 政府作出的指导行为应该充分地尊重被征地农民的意愿，不能表面上实施行政指导，暗地却是在发布行政命令，强迫被征地农民违背意愿参加不能保障自身应有权益的保险制度。

4. 行政法规定了行政相对人有权在受到具体行政行为侵害的情况下采取行政复议、行政诉讼方式，请求有权的国家机关依法对行政违法或行政不当行为实施纠正，并给予经济补偿和经济赔偿的救济途径。对于目前的被征地农民养老保险问题，行政法的规定应该更具有针对性，从而更好地促进这一制度的完善。

（五）建立健全被征地农民再就业培训机制

就业是民生之本，它不仅关系到人的生活，也影响着一个人是否能活得有尊严。就业是预防和解决被征地农民保障问题的根本途径，促进被征地农民就业是保障和改善被征地农民生产生活状况的关键性因素，应建立健全被征地农民再就业培训机制，加强就业发展战略的重点部署，制定符合被征地农民的就业政策，健全促进就业的制度体系，构建我国全面改革发展体制机制条件下的新就业模式，建立专门针对被征地农民的职业培训体系。加大对于被征地农民的创业能力培训，促使他们以创业带动就业，改变过去保姆型的就业方式。有计划地针对被征地农民再就业进行培训，帮助他们提高劳动技能，同时鼓励被征地农民转变就业观念实施自主创业。

结语

城乡一体化是我国城市化和现代化建设的综合性途径，土地征收是提高城市化水平的必由之路，由于被征地农民对我国的城市化进程做出显著的贡献，国家和政府应该为他们提供一个良好的制度，切实保障他们的基本权益。完善被征地农民社会保障法律制度，是促进市场经济体制改革、促进城市化发展的前提，是保障农民基本权益、保持社会稳定、构建和谐社会的有力举措。民生问题，并不只是经济发展，而让老百姓老有所依，老有所养，才能真正解决民生问题。针对被征地农民社会保障的问题，应充分发挥法律制度规范的特点，坚持以人为本，切实维护好被征地农民的利益，为被征地农民的基本生活提供充分保障，让他们真正享受到社会更多的关怀。

注释：

①以土地换保障”的实质或核心是承认农民在让出承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保险。

②社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。

③利益诉求机制——中共十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的重要机制之一。其指加强各社会共同体、社会组织交流，增强与群众沟通，依法及时、合理地处理群众所反映的问题的机制，也是群众通过合法正当的途径和方式表达自身需求和意见，以实现和维护自身利益的机制。

④土地产权是指有关土地财产的一切权利的总和。我国土地产权总体上可以分为：土地所有权、土地用益物权和土地他项权利三大类。

⑤公共利益是在一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。

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责任编辑、校对：张增强