人民银行分支机构集中采购管理研究

中国人民银行太原中心支行 蔡彦贞

人民银行分支机构集中采购管理研究

中国人民银行太原中心支行 蔡彦贞

近年来，人民银行集中采购在制度建设、规范操作等方面有了较好发展，对有效降低央行费用成本、促进廉政建设起到积极作用，但从基层人民银行集中采购工作实践来看，仍存在一些不容忽视的问题。本文以某中心支行为例，从集中采购工作现状入手，对新形势下集中采购工作面临的困难和问题进行剖析，并提出相关的解决措施。

人民银行 集中采购 管理

人民银行集中采购自2005年正式实施以来，集中采购制度逐步健全、采购程序日益规范、监管力度不断加强、采购效率大幅提高，人民银行集中采购工作取得了明显成效。然而，随着采购业务逐步专业化、精细化，集中采购工作仍存在一些问题和难点，亟需解决。

1　集中采购工作现状(以某中心支行为例)

1.1采购种类和规模

人民银行集中采购属于政府采购的组成部分，集中采购目录及标准严格依照政府集中采购目录及标准来制订。除系统内统一使用的软硬件及相关服务、台式或便携计算机、激光打印机、复印机、空调机、车辆、金库门、叉车、大型钞票处理设备、货币清分及销毁处理设备、重要凭证印刷、基建项目社会中介机构审计等由总行统一采购外，政府集中采购目录内的其他项目均由分支机构实行集中采购，主要采购项目包括办公用品、电子耗材、印刷服务、会议服务、物业服务、车辆维修及保养、车辆加油、车辆保险及零星工程等。

1.2评标专家库管理和使用情况

某中心支行2008年正式成立了评标专家库，评标专家按照本人自荐、组织考评的方式纳入评标专家库，主要来自于单位内部，从事相关专业领域工作满8年并具有高级职称或同等专业水平及工作经验。对于采购需求技术复杂、专业要求较高的项目，也可聘请相关领域的外部专家担任评委。

1.3集中采购基本流程

某中心支行集中采购实行“财权与事权分离、管理与操作分离”的管理体制。采购需求部门为中心支行机关各处室，根据工作需要提出采购需求。采购实施部门为中心支行会计财务处、后勤服务中心，会计财务处负责人民银行总行批量采购及协议供货、招标代理公司、社会中介审计等的采购实施，后勤服务中心负责上述项目以外其他采购品目的采购实施。具体流程包括六个步骤：一是采购立项。由需求部门起草采购签报，经分管行领导审批同意后，提交采管办，同时按规定的审批权限履行财务审批，并编制采购申请表提交采管办。二是下达采购任务。采管办审核签报、采购申请表及行长办公会会议纪要后交采购实施部门。三是采购实施。采购实施部门根据采管办下达的采购任务书的采购方式实施采购。四是合同签订。包括采购实施部门合同起草、法律事务部门合同审核、采购实施部门经行长授权后签订合同。五是验收付款。首先需部门会同实施部门、内审部门成立验收小组进行采购验收，并填写集中采购验收意见书；其次财权部门进行资金结算；最后采购实施部门填写采购报告，报送采管办。六是档案管理。实施部门收集整理相关资料，形成采购档案，并于次年6月底移交采管办，采管办保管5年期满后移交机关档案管理部门。

2　集中采购工作中存在的突出问题

2.1采购计划与实际执行相脱节

某中心支行实行部门预算管理制度，会计财务部门负责编制预算，需求部门编制需求计划，然后由上级统一批复预算，这样的工作方式会导致采购计划执行往往达不到预算管理的要求，采购计划预算与实际执行相背离，集中采购的约束力和严肃性受到质疑。

一是部门预算编制和采购计划缺少相关性。人民银行系统一般于上一年度年中编制并上报部门预算，在编报过程中，首先由各业务部门根据下一年度常规的工作任务编制采购计划，财务部门再根据采购计划编制采购预算。而在实际操作中，业务需求部门往往因为部门预算编制的不可预见性而忽视采购预算的编制，大多根据以前年度的采购规模大致估算采购预算金额，关联性较弱。

二是采购计划与实际采购不一致。由于编制采购需求计划时缺乏预见性，基层银行在编制中采购计划时难度较大，年度采购计划不能全面真实地反映实际业务需要，有计划未实施、无计划而临时、急需采购项目过多，从而难以保证采购计划与实际采购的一致性。

2.2集中采购评价体系尚未完善，绩效考核机制有待健全

人民银行集中采购的目标是实现“物有所值”，但如何评价所采购的工程、货物和服务达到“物有所值”，目前尚未建立起一套专门针对集中采购工作的完整、全面、专业、行之有效的绩效评价体系。在采购过程中，除了供应商的资质等一些刚性规定和要求必须遵守外，虽然我们强调要重视技术、服务，但采购者一般仍以价格高低来评判所采购商品是否可以中标。而采购效率是否高效、采购程序是否合理等无法通过具体指标来评价。

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2.3集中采购的监督管理不到位

一是监督职能与管理职能重叠。《中国人民银行集中采购管理办法》中规定，集中采购管理委员会办公室对集中采购的范围、采购方式和采购程序等进行日常检查，并负责处理供应商的投诉和书面答复。但它又同时负责采购项目审核、采购方式的确定、采购通知的下达等。这几项工作是集中采购工作流程的一部分，因此承担了监督和被监督的双重职能，存在“即是运动员，又是裁判员”的现象，无形之中会造成内部监督职能的弱化。二是监督侧重一般性流程，弱化了重点环节的监督。集中采购工作涉及的部门多，审批、办理、执行流程长，从采购审批到完成验收，少则几个星期，多则跨年，期间存在大量的事前准备、事中协调等工作，如前期准备不足，一旦完成，就有可能产生风险和损失。而且，从内审、纪检监察、财务检查等监督方式看，要么只注重单个环节，要么局限于事后，或者几年开展一次专项检查监督，即使事后监督发现问题也不能进行整改，失去了监督的意义。

2.4集中采购专业和评审人员队伍薄弱

受人员编制等因素的制约，多数基层行虽能成立采购管理委员会，内审、纪检部门参与监督，但采购职能多由相关职能部门兼职承担，从事集中采购的机构和部门缺乏专业的采购工作队伍，包括缺乏精通采购业务、熟悉政府采购法规政策的采购管理和采购工作岗位人员，在组织管理、需求制定审核、采购文件编制、合同管理等方面不能完全适应采购工作要求。除此之外，某中心支行虽然建立了评标人员“专家库”，但均为机关内部人员，由于专业知识和技能水平的限制，导致评审人员打分困难、简单应付，评审效果从而受到影响。

2.5档案管理有待加强

采购业务档案是采购全过程的真实历史记录，也是将来全面鉴定采购质量、查明事故原因和追究事故责任的重要依据。但档案管理工作往往被人忽视，在实际工作中，反映采购过程重大事项的采购文件，如会议记录、中标通知书、验收意见书以及反映评审专家和项目用户具体意见的记录等收集不全，造成采购档案未能全面反映整个采购流程。

3　具体改进措施

3.1加强预算管理，确保预算编制的准确性

一是提高预算编制的科学性和合理性。在预算编制时，要分析以前年度的数据，寻找预算过量或预算不足的原因，同时结合当年可能减少和增加的需求进行预算编制估算。二是增强预算执行的严肃性。严格按照审核批准的预算执行，除特殊情况外，不得变更，对于确需追加的采购项目，要按规定程序报批，对超计划或无计划的采购项目，坚决不予采购，进而降低集中采购的随意性，提高采购活动质量。

3.2建立并完善集中采购绩效评价体系

一方面建立供应商评价体系和集中采购管理评价体系。供应商评价体系由采购实施部门、需求部门、使用者对供应商的服务和产品功能进行评价；集中采购管理评价体系由相关部门对采购需求书的内容、立项审批效率、采购程序的高效、信息公开程度和监督检查力度等环节进行评价。这两种体系均可设置不同等级指标进行评级，得到最终评价结果。通过参考供应商和产品的评价结果，将他们分为不同等级，作为下次集中采购的参考依据；通过参考集中采购各流程的评价结果，有针对性的完善集中采购工作机制，提高集中采购工作效率。另一方面将评价结果与绩效考核结合起来，建立集中采购绩效奖惩制度，实现集中采购绩效评价奖罚分明，有利于进一步加强人民银行集中采购管理工作，从而提升采购资金的使用效益。

3.3构建全方位的监督检查体系，确保监督的有效性

一是明确各监督部门定位。从集中采购执行多年的情况看，整个采购程序的执行已比较成熟和严谨，监督关注点应是采购的细节和环节。管委会侧重于重大项目事前论证和争议仲裁，采购办侧重于管理和日常具体事务，纪检部门、内审部门、法律事务部门分重点环节分别介入监督。二是强化事前需求论证环节、招标文件审核环节、供应商选择环节、项目评审环节、合同拟定签署环节、合同执行及验收环节六个环节，积极发挥审计作用。

3.4规范档案管理，确保资料完整

采购项目档案的收集、保管、利用和移交是做好档案管理工作的几个关键环节。第一，在采购档案的整理方面要做到资料完整、齐全。在每个采购业务档案中需要具备招标文件、定标文件、合同文本等关键性资料，同时还需留存记录采购过程中重大事项决定和评审专家具体意见等内容的资料，进而如实、全面地反映整个采购流程。第二，在采购档案的保管方面做到科学规范、查找方便。在项目归档时做到分类整理，将同类项目归集并统一编号，编制查找目录。第三，在采购档案的利用借阅和移交方面做到使用规范、手续齐全。外来人员借阅采购业务档案，必须出示介绍信、身份证等有效证件并提出书面申请，经单位领导签字后方可借阅，并且还要专人陪同，以免档案丢失或泄密。

3.5提高从业人员素质，培养和建立专业化采购队伍

第一，加强采购工作人员的培训。首先，通过走出去、请进来、集中培训和走访调研等方式加强对国内、国外先进的采购政策及法律的学习，提高理论素养和专业知识。其次，向其他金融机构采购部门或其他行业政府采购单位学习和交流，拓展业务视野，提高综合素质和能力。

第二，加强评审人员的培训。首先是通过“走出去、请进来”的方式进行市场调研，逐步加强评审人员对市场状况的深入了解和准确判断；其次是采取“老带新”的方式进行经验交流，增强评审人员评标技巧及专业技术水平；最后是进行廉政教育，培养评审人员的责任心、公正心和职业操守。除此之外，我们还可以，在内部专家的基础上，通过“外聘”的方式吸收一部分外部专家，如当地院校专家、知名专业人士等，以充实其评审专家库资源。

[1] 李伟.人民银行系统集中采购工作中存在的问题及其对策[J].中国政府采购,2015(8).

[2] 刘英章.基层人民银行集中采购工作存在的问题及建议[J].河北金融,2014(9).

[3] 杨秋叶.做好基层人民银行集中采购工作的思考[J].南方金融, 2011(5).

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2096-0298(2016)11(a)-020-02