关于“失独家庭”权益保障的法律对策研究

摘 要 “失独家庭”是计划生育政策在我国实行了三十年之后产生的特殊的弱势群体，这一群体面临着养老、医疗等诸多困境，但是针对“失独家庭”权益保障的立法和实践还是滞后的，社会也没有对这一群体给予广泛的关注，由此引发了很多社会问题。国家应当承担起相应的责任和义务，对“失独家庭”的权益给予法律保障。

关键词 失独家庭 权益保障 法律对策

作者简介：李丽娜，辽宁政法职业学院法律系副教授，研究方向：民商法。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-267-02

由于计划生育政策的实行，我国出现了数以千万的独生子女家庭。这些家庭的独生子女可能由于疾病、意外或者其他原因先于父母死亡，而其父母已经过了生育年龄或者不愿意再生育也没有收养其他子女，这样的家庭被称为“失独家庭”。目前“失独家庭”的数量在我国正呈现着逐步增长的趋势，成为当今社会一类特殊的弱势群体，但是他们所面临的种种困境还未得到社会的普遍关注，他们的合法权益也没有得到很好的保障。

一、“失独家庭”的困境

独生子女家庭在本质上属于高风险家庭，独生子女家庭一旦失去唯一的子女，原来脆弱的家庭结构就失去了平衡，“失独家庭”将面临多重困境。

（一）养老困境

目前我国居民主要的养老方式还是居家养老。失独老人养儿防老的希望破灭了，多数情况下需要选择进养老院安度晚年。而我国目前很多养老院的养老条件还远远不能满足个体的需求。而且，现在进养老院的前提条件是必须有子女或者其他监护人的签字，如果找不到合适的监护人，出于风险和责任的考虑，养老院就会将失独老人拒之门外。

（二）经济困境

独生子女的早逝给父母带来的痛是无法形容的，很多父母因此无心工作，只靠微薄的一点收入或者积蓄支撑着生活；有些农村的失独老人年纪大了，在沉重的精神打击之下，则完全丧失了从事农业生产劳动的能力；还有的独生子女生前是家庭的经济支柱，一旦离去，家庭生活一下子就陷入困境之中。

（三）精神困境

“失独家庭”往往很难从失去子女的阴影当中走出来。有的失独老人性格孤僻，断绝了与亲戚朋友的来往，过着与世隔绝的生活；有的感慨命运对自己的不公，对社会产生了不满和抵触情绪；有的夫妻因为失去了孩子这个联系纽带，彼此形同陌路，最后分道扬镳。长期的精神压抑还会严重的影响到失独老人的身心健康，使得他们更加悲观和抑郁。

二、“失独家庭”权益保障的法律制度缺陷

（一）缺乏专门的立法规定，现有的法律法规缺乏可操作性

目前，针对失独家庭权益保障的唯一法律规定是《计划生育法》第27条，即“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。但这一法律规定只是一个原则性的规定，实践当中缺乏可操作性。法条中只是说地方政府应当给予必要的帮助，但是没有明确是哪一级地方政府的哪个具体部门应当承担这一职责，这就容易造成地方政府各个部门之间互相推诿，法律规定得不到落实的后果。另外“必要的帮助”的规定也十分笼统、模糊，地方人民政府所给予的什么样的帮助才能称得上是“必要”的呢？

（二）针对失独家庭的具体权益保障措施范围窄、力度小

实践中民政部门参照“三无老人”的规定对失独家庭进行救助。2007年的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》和2013年的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》这两个文件的颁布施行虽然进一步完善了对计划生育特殊困难家庭的扶助制度，在一定程度上弥补了《计划生育法》第27条可操作性不强的问题，但文件仍然存在着效力层次低以及规定的内容有缺陷的问题。

这些内容上的缺漏主要体现在以下一些方面：

1.救助的范围不够广泛。上述两个文件对领取救助金失独老人的年龄做了限制。按照规定失独家庭女方只有年满49周岁才能领取救助金。另外，我国目前尚未对失独家庭的情况进行普查和登记，还存在着很多失独家庭没有得到救助的情况。

2. 救助力度不够。这两个文件所规定的救助金标准从2014年开始，城镇每人每月340元，农村每人每月170元。在生活成本与日俱增的今天，这几百元的救助金只能是杯水车薪。

3. 缺少精神慰藉。政府对失独家庭的帮扶主要体现在给予救助金上，这种单一的救助形式并不能帮助失独老人摆脱精神上的痛苦。实践当中，失独家庭自发的组成一些自助团体抱团取暖、相互安慰，也有一些民间的爱心人士参与其中，但这些组织不仅缺少专业知识和技术，同时也缺少资金支持，难以为继。

（三）相关法律制度的不完善

1.老年人监护制度的缺陷：2013年颁布实施的《老年人权益保障法》规定了老年人监护制度，弥补了《民法通则》中缺少老年人监护制度规定的立法空白。但是该规定只是对老年人监护制度做了一个原则性的规定，缺乏可操作性的具体内容。按照法律规定能够担任失独老人监护人的包括其配偶、兄弟姐妹、孙子女、外孙子女。一般情况下，配偶、兄弟姐妹的年纪与失独老人的年龄相近，虽然有资格成为失独老人的监护人，但多数是欠缺或者不具备监护能力的，而由于失独，失独老人一般也不会有孙子女和外孙子女。由此看来，根据《老年人权益保障法》的规定，仍然无法解决失独老人的监护人问题，而如果不能为失独老人确定监护人，那么失独老人要想进入养老机构养老还是会困难重重。

2.收养制度的缺陷：根据《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中的规定对符合条件，有收养意愿的失独家庭，在同等条件下可以优先安排收养子女。而根据我国《收养法》的规定，收养人必须具备以下收养条件才能收养子女：一是收养人无子女；二是有抚养被收养人的能力；三是未患有医学上不应当收养子女的疾病；四是年满三十周岁。法律上对收养人的条件做出这些规定的目的是为了保护被收养人的健康成长，但是对于失独家庭来说如果要同时满足上述四个条件是有一定困难的。如果没有外力的帮扶，同时又严格的执行收养法的规定，失独家庭收养子女是很难获得成功的，这也不利于失独家庭早日走出失独的阴影。

三、 “失独家庭”权益保障法律制度的完善对策

（一）健全完善“失独家庭”权益保障立法

1. 对《人口与计划生育法》进行修改和补充，明确政府对失独家庭应担承担的责任和义务；明确失独家庭应当享有的权利和义务；明确救助金的发放单位、救助金的来源与管理，建立一套规范透明的救助金管理制度，并接受来自社会公众的监督。

2. 制定出台专门的法律——《失独家庭社会养老保障法》：该法律的制定目的是为了解决失独家庭所面临的养老、医疗、精神伤害、经济困顿等诸多现实的具体困境，内容主要是要确定国家赡养的立法原则，明确失独家庭应当属于社会养老的帮扶对象，明确针对失独家庭这一特殊群体社会养老的组织和运行机制、重要举措等等。只有通过专门的立法规定，才能使社会更加关注失独家庭这一弱势群体。

（二）加强针对失独家庭的具体权益保障措施

1. 扩大救助对象范围：在救助对象上，应该放宽法律所规定的失独家庭女方年满49周岁才能领取救助金的年龄限制，如果失独家庭确实存在着需要及时获得救助的情况，也应当在满足其他救助条件的前提下对其进行救助。例如，有的失独家庭在收养或者再生育子女之后，经济上出现了困难，为了被收养子女和再生育子女的健康成长，就应对其发放救助金以帮助失独家庭度过难关。

2.加大救助力度，丰富救助形式：首先，地方政府应当在保护当事人隐私权的情况下做好失独家庭的普查和登记制度，弄清需要救助的失独家庭数量和具体情形，保持与失独家庭的经常性的联系。除了向失独家庭发放救助金之外，还应以为失独家庭解决实际困难为宗旨，提供诸如养老、心理咨询、法律援助、丧葬等多种形式的救助形式。其次，在救助金的数额上也应该建立起与城乡居民生活水平同步增长的平衡机制，以便救助金能帮助失独家庭解决实际生活问题。另外，还应该增设紧急救济金制度，帮助失独家庭应对突如其来的各种危机。

3.加强对失独家庭的精神救助：政府应该为失独家庭创建一个良好的医治内心创伤的环境，让失独家庭能更快的减轻、摆脱精神上的痛苦。所以，政府的责任不仅仅只是发放救助金，还要尽可能的为失独家庭自助组织提供场地、设备、资金和专业的心理工作人员进行引导等支持，使得失独家庭自助组织的活动能够持续的开展下去，提高自助组织活动的有效性。

（三）完善老年人监护制度

很多西方发达国家已经建立起了政府监护制度，被监护人不仅仅包括未成年人和精神病人，其他的社会弱势群体在一定条件下也可以成为被监护的对象。我们也可以考虑借鉴国外的政府监护制度，完善老年人监护制度。规定在失独老人具备完全民事行为能力时，可以与其近亲属或者关系密切的亲属、朋友达成监护协议，并将这一监护协议进行公证生效。当失独老人需要接受他人监护时，与之达成协议的亲属或者朋友可以向有关政府部门提出申请，启动监护程序。政府有关部门需对具体情况进行调查核实，尤其是要审查监护协议的效力，以判断是否允许监护人行使监护权。在确定监护开始之后，该监护人还要定期向政府有关部门汇报监护情况，接受政府部门的监督。

（四）改进现有的收养制度

可以考虑在立法和实践中改进现有的收养制度，以帮助失独家庭能够成功的收养子女。例如，对于失独老人年龄较大抚养年幼的被收养人力不从心的情况，在立法上可以考虑放宽被收养人必须是14周岁以下未成年人的限制要求。另外，有的失独老人收养子女的主要目的是为了“老有所养”，我们也可以考虑借鉴国外的成年人收养制度，允许失独家庭收养成年子女。政府有义务帮助失独家庭解决被收养人的落户等实际问题。如果失独家庭独自抚养被收养人有困难的，政府应当为其提供经济救助，以帮助失独家庭为被收养人营造一个能够健康成长的生活环境。

参考文献：

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