菲律宾大选后，南海会平静吗

雷墨

在5月9日菲律宾大选中，“黑马”罗德里戈·杜特尔特以明显优势锁定胜局。据菲律宾媒体10日报道，在对超过70%选票的统计中，杜特尔特以39%的得票率大幅领先其他竞选对手。排名第二的是菲律宾总统阿基诺三世支持的候选人、前内政部长曼努埃尔·罗哈斯，得票率为23%。由于菲律宾大选采取相对多数制，杜特尔特当选总统几无悬念。

这样的选举结果让阿基诺“有点受伤”，因为杜特尔特并不是他中意的内政外交政策延续者。杜特尔特参选总统以来，阿基诺从没放过任何一个打压他的机会，不但称其为独裁者，甚至公开呼吁不要把票投给杜特尔特。杜特尔特对阿基诺的反击也是毫不手软。他的竞选阵营已经递交了诉状，要以叛国罪和间谍罪起诉阿基诺。因为杜特尔特认为，中国目前在南海争议岛礁填海，造成菲律宾国家利益受损，阿基诺政府负有责任。

杜特尔特胜选，是否意味着菲律宾在对华外交与南海政策上出现转变？整个竞选期间，除了外交议题上的只言片语，杜特尔特没有拿出系统性的外交政策，但从菲政治生态看，外交微调的可能性已在酝酿之中。不过，这种调整幅度，被目前亚太格局框定在一定范围内。菲律宾这个南海“麻烦制造者”政权更迭后，南海争端或许会降温，但不会平静。

黑马

菲律宾选民不顾阿基诺的“呼吁”，让他的政治对手杜特尔特成为一骑绝尘的“黑马”，是否意味着阿基诺被全盘否定？没那么简单。根据菲民调机构“社会气象站”今年3月的调查，57%的受访者对阿基诺的表现满意，不满意的为30%。这个结果虽然与阿基诺上台之初超高人气有较大差异（该机构2010年7月调查显示，88%的受访者信任阿基诺，不信任的仅为4%），但比起其前任阿罗约总统来说，这样的结果算得上表现优秀了。2010年4月，也就是阿罗约卸任总统的前两个月，她收获了69%的不满意度，满意的仅为16%。

2010年至2015年，菲律宾经济增长率分别为7.6%、3.7%、6.8%、7.2%、6.2%、6.3%，在东南亚乃至整个亚太地区都名列前茅。2014年，菲律宾超过印度成为全球最大服务外包按包国，这个行业为100多万菲律宾人带来收入颇丰且体面的工作，产值相当于菲GDP的1/10。2015年，菲造船业几乎是以迅雷不及掩耳之势，接单量一举超过韩国、中国、日本等传统造船业强国，位居全球第一。

仅从经济数据来看，阿基诺执政的6年，可谓菲律宾近30年来的“最美时光”。或许称不上“阿基诺中兴”，但说“小阳春”并不为过。有分析人士称，阿基诺治下的经济增长并未惠及民生，仅让极少数经济寡头获益。这种说法至少不全对。针对“与阿罗约时期相比，阿基诺时期的生活是否变得更好了”的调查，受访者中选择“是”的为36%，认为“没有变”的有54%，仅有6%感觉“更糟了”。这个成绩单，只能说阿基诺做得不够好——与民众的预期有差距，但也并非如某些分析人士所称的那样民不聊生、民怨沸腾。

在“社会气象站”今年5月“选民十大关切”调查中，排名前三位的分别是“就业”（27%）、“教育”（25%）和“反腐”（21%），选“领土主权”的仅为1%，排名倒数第二。也就是说，主导菲律宾选举进程的依然是国内问题，南海问题关注度并不高。但在上述3个议题上，杜特尔特并没有拿出像样的政策，他的招牌政绩“打击犯罪”，在选民关切中仅排名第六（4%）。

有学者认为，杜特尔特受欢迎，是菲律宾的“愤怒”政治使然。菲律宾德拉萨大学教授胡力欧·提汉奇就持这样的观点。他认为菲律宾的选民尤其是中产阶层中，正在出现的反精英倾向，是对寡头政治的愤怒。所以也有分析人士认为，选民把杜特尔特视为打破菲律宾家族政治、精英政治这种传统体制的救星。

但别忘了，杜特尔特的父亲韦森特·杜特尔特曾是达沃市市长，杜特尔特自己在这个位子上千了22年，现在接棒的是他女儿莎拉·杜特尔特，儿子保罗·杜特尔特是副市长。这跟阿基诺、总统候选人罗哈斯与杰乔马·比奈出身于政治世家的特点并无任何区别。

阿基诺的父亲贝尼格诺·阿基诺曾是菲反对党领袖，母亲科拉松·阿基诺做过总统，有“民主之母”称誉。罗哈斯的祖父曼努埃尔·罗哈斯·阿库纳，是菲律宾独立后首任总统。现任副总统比奈和他的妻子、儿子都做过马卡蒂市长，其女儿阿比盖尔·比奈刚刚当选该市市长。

也就是说，杜特尔特本人就是菲律宾“王朝政治”体制的一部分。他的胜选，并不会改变菲家族政治和利益交换与斗争的基本格局。选民把票投给杜特尔特，理由或许没有那么高深，可能就是喜欢他口无遮拦、政策激进、特立独行的个人风格。

但菲律宾政治的另一大特点是，总统的个人偏好往往影响国家的外交走向。菲律宾在对华与对美外交上，从阿罗约时期到阿基诺时期的大逆转，后者强烈的亲美倾向是一个重要原因。杜特尔特对美国并没有阿基诺那样的亲密感，竞选期间曾因美国驻菲大使的批评而要求对方“闭嘴”，甚至扬言如果当选总统，要断绝与美国的外交关系。这当然是选举语言，但反映的却是政策偏好。菲律宾可能的外交微调，就隐藏在这种偏好变化中。

变量

杜特尔特与美国有过“不合作”的历史。在达沃市市长任内，美国曾想把达沃市的一个机场作为无人机基地，对菲南部恐怖分子实施定点清除。杜特尔特拒绝了美国这一要求。竞选期间得罪了美国，但他在大选结束后第二天的讲话中说：“现在轮到美国官员来修补与我的关系了。”

《访问部队协议》是菲美同盟关系的两个支柱之一（另一个是《相互防御条约》），这份协议从法律意义上认可了美军对菲律宾的“准入”。杜特尔特公开表示反对这一协议，认为这侵犯了菲律宾的主权。对于阿基诺升级菲美同盟的《加强防务合作协议》，杜特尔特也持保留态度。他表示会紧盯该条约的实施，确保美国驻军“不逾矩”。

值得注意的是，菲美2014年9月签署的《加强防务合作协议》，今年1月被菲最高法裁定为不违宪，属于总统职权范畴。这就意味着，对于菲美同盟强化到何种程度、驻菲美军的活动自由度，杜特尔特今后有相当的决定权。阿基诺能大幅强化美军在菲律宾的存在，杜特尔特也有权对此踩刹车。

对于该协议，菲律宾德拉萨大学教授查麦恩·米萨卢查认为，从协议设计上看，菲律宾是想在强化菲美同盟中扮演主要角色，对于协议的实施有足够的决定权。比如该协议规定，美国不得在菲建立永久军事基地、美军对菲军事基地的进入和使用必须征得菲方同意、不得运入核武器等。

杜特尔特对菲美同盟的热度没有阿基诺那么高，至少从目前来看，是源于对美国军事保护的不信任。他曾说：“美国人不会为我们卖命的，如果他们真关心，中国开始在争议岛礁填海时，他们就应该派航母和导弹驱逐舰来，可是这样的事情并没有发生。”事实的另一面是，杜特尔特在军事上挑衅中国的意愿，没有阿基诺那么强烈，“一旦开战，菲律宾将是战场，首当其冲的便是巴拉望，我可没对此做好准备”。

阿基诺政府把中菲岛礁争议提交海牙仲裁庭，导致两国外交关系降至冰点。最终裁决将于今年6月公布，而且很可能做出不利于中国的裁决。杜特尔特今年4月曾说：“我跟中国立场类似。我不相信国际仲裁能解决争端。中国已经说了不会遵守国际仲裁。我也一样，尤其是如果仲裁不利于菲律宾的话。”与阿基诺不同，杜特尔特主张与中国举行双边谈判，甚至多次提及共同开发争议海域。如果杜特尔特把仲裁结果“冷处理”，比如不在国际场合兜售这项裁决，中菲关系至少可以止损。

菲律宾在对华政策、南海争议上变化的可能，可以从菲政治精英以及民意的变化中窥见端倪。除了杜特尔特，其他几位总统候选人几乎都主张与中国接触。这无疑反映了菲政治精英在对华政策操作上与阿基诺拉开了距离。菲律宾学者理查德·赫达利安今年2月曾撰文称，阿基诺的继任者将会在言辞上更加克制，或许会利用可能出现的有利于菲律宾的国际仲裁，作为某种形式的让步，来改善与中国的双边关系。

外交上菲律宾政治精英的分化，在围绕《加强防务合作协议》的争议上也有所体现。这份协议签署后，菲数位参议员提出该协议违宪，要求交给参议院表决。菲最高法三度推迟后，才在今年1月做出最终裁决。但投票的结果是10票赞成，4票反对，1票弃权。可见在强化菲美同盟问题上，菲律宾政治精英并没有达成共识。有意思的是，领头支持该协议的法官安东尼奥·皮卡罗，正是把中国告到海牙仲裁庭的主要操刀者。带头反对该协议的法官米拉姆-桑蒂雅戈，向来反对与中国为敌。她曾说过这样的话：“中国对战争并不感兴趣。我们或许有能撑3分钟的空军力量，但3分钟后，我们就完蛋了。”

这样的变化，在菲律宾民意上也有所反映。“社会气象站”今年3月有这么一项调查：不论南海发生什么，菲律宾是否都应设法与中国做生意？赞成的受访者为39%，比例明显高于反对者（28%）。今年3月针对“是否支持阿基诺政府在黄岩岛争议上的做法”的调查，支持的为49%，反对的是46%。但同样一个问题，2014年的支持度是62%，2013年的支持度是65%。对于“是否担心与中国发生军事冲突”，2012年至2015年，选择“担心”的比例一直维持在80%以上。

由此可见，阿基诺的南海政策，不仅政治精英不完全认同，民众支持度也明显下滑。美国学者丹·斯坦伯克今年4月撰文称，菲律宾2016年的总统选举表明，某种程度上，现行政策路径可能已经走不通了。当然，所有候选人都要捍卫菲律宾的主权，但多数人并不是无条件地支持阿基诺一罗萨里奥（前外长）的政策。菲律宾学者布兰科·皮特咯三世认为，中国的行为把菲律宾推向了美国，但美国并未阻止中国在南海的行为，这可能促使菲律宾调整对华政策。“在与中国的双边关系中，是突出还是淡化南海争议，对于菲律宾下任总统来说将是个政治决定。”

枷锁

5月9日菲律宾举行大选，第二天美国“劳伦斯号”驱逐舰驶入中菲南海争议海域宣示“航行自由”。这显然不是巧合。美国或许是在用实际行动告诉菲律宾人，选总统别忘了南海问题。从目前的情况来看，杜特尔特的“政治选择”，很可能让中菲岛礁争议降温，但这并不意味着南海由此平静下来。

把菲律宾打造成了美国重返亚太战略的前沿国家，阿基诺的这项战略，某种程度上带有不可逆性。无论菲政治精英对美态度如何，美军在菲律宾的存在，已不是“是否”，而是“如何”的问题。新加坡尤索夫一伊萨东南亚研究院学者马尔科姆·库克认为，下任总统入主马拉卡南宫时，正值《加强防务合作协议》推进之时，这个事实让任何菲律宾政府都不可能忽视，更别说逆转了。美国防长卡特4月访菲时表示，今年对菲军事援助的首笔4200万美元款项已经划拨到账，用于升级4个菲律宾军事基地。

阿基诺政府把美国重返亚太战略，作为缓解菲安全困境的难得机遇。但菲律宾对美国的安全依赖，却有着深厚的历史渊源和根深蒂固的社会心理基础。自1898年菲律宾成为美国殖民地以来，美国就一直是菲律宾的安全保护伞。1947年菲律宾独立后，这个保护伞条约转化为双边军事同盟。1947年至1991年，菲律宾公民是可以直接在美国海军服役的。这导致的一个客观结果就是，菲律宾的国家安全战略呈现内向型，主要是针对菲内部叛乱和分裂势力，对外安全几乎外包给了美国。论军事实力，菲律宾是美国盟友中最弱的，没有之一。

在安全议题上，菲律宾已被“绑定”。一方面是历史形成的“自我绑定”，另一方面是被美国的亚太安全战略“绑定”。在阿基诺政府的运作下，菲律宾不仅升级了与美国的军事同盟，还强化了与日本的安全合作。这在很大程度上塑造了菲律宾下一届政府的安全战略轮廓。菲律宾德拉萨大学学者理查德·哈德林认为，目前看起来比较确定的是，美国和日本这两个菲律宾主要的贸易和投资伙伴，已经加强了对北京海洋声索的反击力度，他们将会竭力游说菲律宾，确保其下任政府不要大幅改变对华政策。

美国前助理国务卿坎贝尔今年初曾表示，美国又到了需要“划红线”的时候了，华盛顿不得不考虑如何兑现过去（对中国的）警告。这条红线如何划，华盛顿内部还存在分歧。但美国安全专家大卫·伊格拉迪尔斯今年3月在一篇文章中透露了这样一个信息：针对北京通过在南海划定防空识别区来回应国际仲裁的可能性，白宫已经做了预案，其中一种选择就是帮助菲律宾、越南在所控制的争议岛礁“人工造岛”。如果消息属实，南海还会平静吗？