美国警察权激进改革的经验与教训

张津瑞

为了推进改革，改革者必须比对手更明智、更有耐心、看问题更全面、犯更少的错误、团结更多的人。

美国是一个以实现民主与保障人权自命的国家。它的政治制度要求政府部门，特别是警察，必须遵循法律规范，不得侵犯公民的合法权利。在美国历史上，警察常常因为执法不规范，例如野蛮执法、刑讯逼供、种族歧视等，而饱受责难。

于是，早在19世纪末，美国就开始了现代化的警察执法规范化改革，力图消除警察知法犯法、野蛮执法的现象，切实保护犯罪嫌疑人和普通民众的权益。

尽管如此，美国警察却屡屡曝出丑闻。1991年洛杉矶警察殴打罗德尼·金、21世纪初芝加哥警察对囚犯虐待与逼供、2014年弗格森警察枪杀迈克尔·布朗和纽约警察扼死小贩埃里克·加纳等事件均说明，时至今日，美国警察在规范化执法方面仍存在着严重的缺陷。那么，为什么美国政府无法充分规范警察的执法活动？

自由主义改革派的激进改革

为了进一步推进警察执法规范化改革、兑现宪法对保障公民权益的承诺，在上世纪50至70年代，暂时掌握政权的自由主义改革派超越了福尔默、西尔维斯特、胡佛等人的改革模式，从中央到地方发起了激进的司法、警务改革。

在联邦政府层面，改革主要以最高法院为中心展开，改革的方针是：最高法院以判例的方式行使立法权，“通过告知嫌疑人可以享有的权利，赋予他们对抗警察强迫行为的手段，以期保护那些在警察讯问过程中权利非常容易受到侵害的嫌疑人—那些少数族裔和穷人。”

其中，1957年的“马洛里诉合众国案”明确了警察在逮捕犯罪嫌疑人之后必须“无不必要延迟”地让其接受审判的原则。1961年的“迈普诉俄亥俄案”否定了警方没有搜查证还能搜查居民住宅的权力。1963年的“吉迪恩诉温赖特案”要求政府必须保证每一位犯罪嫌疑人都能拥有获得律师帮助的权利，如果犯罪嫌疑人过于贫困，那么政府应当为其免费提供一名律师。1966年的“米兰达诉亚利桑那案”则强制性地要求警方通过明确告知犯罪嫌疑人“你有权保持沉默；如果选择回答，那么所说的一切都可能作为对其不利的证据；有权在审讯时要求律师在场；如果没有钱请律师，法庭有义务为其指定律师”的方式保障犯罪嫌疑人沉默权、不必自我归罪和获得律师帮助的权益。

这些案例更确立、彰显了“非法证据排除规则”，即警察必须用合法的手段搜集证据，否则证据就不会被法庭采纳，有利于保障犯罪嫌疑人的权益。这些判决对旧的警察执法体制、模式、惯例产生了广泛、彻底和深刻的冲击，极大地增加了警察的工作量。

改革者们期望：一方面，通过贯彻正当程序原则，将律师引入刑事侦查、审讯的过程之中，赋予犯罪嫌疑人公平参与刑事诉讼的权益，从而实现限制、防范警察非法行为的目的；另一方面，因为随着“非法证据排除规则”的确立，警察无法将通过刑讯逼供而获得的证据用于指控犯罪嫌疑人，所以警方从事刑讯逼供、侵害犯罪嫌疑人权益的心理动机也就不复存在了。为了防止辛苦得来的证据被“排除”，警察在执法时将更加慎重，进而倒逼警方改革。

在地方政府层面，一部分由非洲裔美国人担任市长的城市发起了针对执法机构的种族平权改革，改革的理论依据是：警察之所以歧视、虐待非洲裔美国人，是因为大多数警察是具有种族主义倾向的白人。如果提高警察中非洲裔美国人的比例，建立由非洲裔警察管理非洲裔美国人的体制，那么警民关系将会显著好转，警察的执法活动也将愈加规范。

在美国的政治体制下，改革者很难随意扩大警察队伍的规模，因此大规模开除资深的白人警察，雇佣—通常是破格雇佣—非洲裔警察便成了改革的主要策略。例如，1975年、1976年，底特律的非洲裔市长科尔曼·扬以城市财政陷入困境为名，解雇了825名警察，降低了973名警官的职位等级，而在警务机关规模不断缩减的同时，非洲裔警察在底特律市警察总数中的比例由1974年的18.7%上升至1978年的35.6%。

改革禁区的出现

从总体来讲，警察，特别是战斗在打击犯罪第一线的警察，带有保守倾向，反感和抵制执法规范化改革。例如，在20世纪30年代，公众强烈要求废除刑讯逼供的时候，许多警察撰文为刑讯逼供辩护，有人甚至扬言：“如果必须在违宪和违反我宣誓的职守之间选择，我选择违宪”。自由主义改革派的激进改革更激起了警察们的强烈不满。洛杉矶警察局长威廉·帕克将最高法院的判决看成是“打警方耳光的手”。其他一些警察则说：判决给警察“戴了手铐”。种族平权改革更令当事的白人警察怒不可遏，他们声讨说：现在非洲裔美国人的权利受到了保护，但“白人还有权利没有”？

为了抵制改革，警察们利用编制、发布犯罪统计数据的权力，向公众暗示：以最高法院为代表的司法部门庇护犯罪分子。例如，在最高法院进行改革的同时，警察当局发起了一项有关无罪释放人员再犯罪问题的统计，数据显示：在无罪释放或因证据不足不予起诉者中，高达91%的人会再次因涉嫌犯罪被捕。在执法过程中，警察常常利用执法受到司法机构的限制，即使逮捕犯罪嫌疑人也很难对其定罪，害怕因不当行为受罚、被开除等借口消极怠工。在60年代末，记者威廉·曼彻斯特称：当城市发生骚乱时，你在电视新闻节目里可以看到骚乱者在抢劫商店，警察则冷眼旁观。50、60年代美国轰轰烈烈的民权运动也唤起了警察的维权意识。至此之后，警察们屡屡借口执法限制过多、工作负担过重而薪资待遇过差而罢工。例如，在威斯康星州的密尔沃基，1971年、1981年，该市两次发生警察罢工，引起市民的不安。警察工会也迅速发展起来。经过长期的斗争，警察成了美国政坛中一支强势的利益集团。

警察与改革者们的矛盾还成了美国不同政党、不同政治派别间党争的工具。在当时，以最高法院大法官、民主党左翼为代表的自由主义改革派看重宪法赋予公民的权利，主张维护社会中弱势群体的利益，而以共和党、民主党右翼为主的保守主义阵营则重视维持现有的体制和秩序，保护中上层阶级的利益。为了争取选票、获得政权，后者积极声援警察，猛烈地抨击自由主义改革派偏袒罪犯、扰乱警察工作。恰在60年代到90年代，美国出现了犯罪率暴涨的现象，保守派们毫不犹豫地将之归罪于改革。1968年，为了敦促国会通过一项反对最高法院的法律，参议员约翰·麦克莱伦在参议院议事现场贴出了一张巨幅的犯罪率增长折线图，在图中标上了最高法院一些重要案例的名字和公布日期，并且指着这张图怒斥说：“最高法院不尊重执法机构，我们目前收获的只是一片混乱！看看这张表！看看它并为你的国家哭泣吧！”

毋庸置疑，自由主义改革派的激进改革不仅存在诸多不足，也很不彻底，未能实现警察执法的规范化。但这并不可怕，因为没有改革是一蹴而就的，人们只有不断地进行改革、完善改革，才能够实现社会的进步。可怕的是，经过警察的抵制和保守主义阵营的长期宣传，这场改革丧失了民意基础和政治环境，成为社会动荡失序的替罪羊。在“中央”，60年代末，赞成改革的厄尔·沃伦大法官、林登·约翰逊总统相继离职、人去政息，而在“地方”，由非洲裔市长执政的城市遭到白人社会的孤立，面临衰败的厄运。

诚然，激进改革的一些成果得到了保留。从70年代开始，美国政府还延续了福尔默、西尔维斯特等人的改革，随着警务技术的更新、警务体制的完善，特别是有大学学位警察占警察总数的比例由1960年的20%上升至1988年的65%，美国警察执法不规范现象有所减少。尽管如此，美国的政坛中出现了改革的禁区，罕有执政者敢于系统性地严厉打击警察不规范执法、根除孳生警察执法违法现象的制度基础。警察的不规范执法因此屡禁不绝，成为割裂社会、诱发民众骚乱的重要原因。

反思

那么，为什么规范警察执法就这么难？显然，警察对改革的抵制、保守派对改革的中伤是答案的一部分。但并非全部，改革者对此同样负有重要责任。

首先，警察是一项极为特殊的职业，外界如果不站在警察的视角上就很难体会警察工作的艰辛。

一位现在大学担任教授而后又成为一名警官的学者乔治·科尔姆曾指出：“作为一名大学教授，我已经习惯了从遇到的人那里得到一致的尊重和顺从，我天真地以为，等量的尊重也应该带进我作为警察的新角色中去……（然而）我很快就发现我的徽章和制服就像一块磁铁一样，把我吸引到很多憎恨者面前去，他们憎恨我所代表的一切”。在遭遇一次暴力抗法后，他说：“作为一名犯罪学教授，我是多么乐于指责一个警察，而现在我就处于警察的境地，在恐惧和焦虑中颤抖，用猎枪威胁‘手无寸铁的大众。环境，已经急剧地改变了我的视角，因为现在处于危险之中的是我自己的生命，可能要哀悼的是我的妻子儿女。”

从某种意义上讲，警察的不规范执法行为是充满敌意的工作环境的产物，是时常与危险的犯罪分子打交道的结果。然而，改革者们或是身居高位，或是藏身于象牙塔中，很少设身处地为警察考虑，改革中充斥着一厢情愿、外行领导内行、站着说话不腰疼的问题，警察当然也不会买账。

警察与改革者的根本矛盾在于，警察的执法是不逊于律政、行政等行业的专业工作，危险性更数倍于后者，但警察的待遇却远远差于律师和官员。即便如此，改革者们仍往往将警察们的劳动和付出看成是天经地义，试图用廉价的工资换取警察更多、更复杂、更辛苦的工作，甚至肆意践踏警察的权益。他们的改革也就必然遭到警察的抵制。一些改革者甚至一面坐享高官厚禄和警察的重重保护，一面鼓吹警察应当牺牲奉献，将警察不规范执法解释为警察的懒与坏，这样的道德说教如何令人信服？

其次，警察这一职业有很强的特殊性。一方面，在现代社会，由于人口流动性高、人情冷漠，见义勇为的行为愈加稀少，警察越来越成为惟一能够有效打击犯罪的力量。如果警察在执法时存有“不求有功，但求无过”的心态，那么必然会有大量的犯罪分子逃脱打击，四处作恶，进而在客观上产生“养寇自重”的效果。改革者们曾以为：因为警察理应对社会治安负责，所以当犯罪率上升的时候，公众将借助民主制度迫使警察恪尽职守。然而，公众似乎更愿意接受“因为改革开始后犯罪率上升了，所以改革应当对此负责”的逻辑。结果，当犯罪率上升时，警察轻而易举地将公众的压力转嫁给了改革。

另一方面，警察又通常是调查警察知法犯法、执法不规范案件的机构，由于物伤其类、官官相护等原因，执法者常常对涉案警察网开一面。当检察官受理警察违法的案件时，他很有可能面临整个警察系统的压力。此外，警察的反侦察能力一般强于普通人，也能够以执法需要等理由掩饰犯罪的动机。对警察不当行为的有效惩罚于是始终是一个难题。讽刺的是，最高法院的激进改革也成为了警察不规范执法的保护伞，因为改革的目的是保护所有犯罪嫌疑人的合法权益，当然包括涉嫌犯罪的警察。可是，当警察站在被告席上的时候，他的身份使他能够比其他犯罪嫌疑人更有效地滥用最高法院的保护，即使真的有罪，也容易逃脱法律的惩罚。从司法实践来看，警察因为涉嫌伤害、杀害犯罪嫌疑人而被判有罪的案例很少，即便有，其所受的惩罚也往往比公众的预期轻得多。

最后，改革本身有着很多显而易见的不当之处。例如，在50、60年代，最高法院为了推进改革，不惜在审判过程中矫枉过正，以“警察犯错”为由，将危险的犯罪分子放归社会。例如，“马洛里案”中的犯罪嫌疑人马洛里获释后继续从事犯罪活动，并于1960年在费城被警察以盗窃、侵犯人身和强奸再次逮捕，被判处十一年有期徒刑。1971年，马洛里刑满释放后不久又在费城的一座公园里袭击并抢劫了一对夫妇。米兰达获释后也多次因绑架、强奸、猥亵儿童、贩卖毒品等罪名被捕。最高法院的做法似乎体现出了一种“时不我待”的急躁情结，即只要出现改革的机遇，无论改革的条件成熟与否，都要借此强力推进改革。然而，相关判决引发了公众的愤怒，也为警察和保守主义阵营提供了最有力的宣传武器，使得改革声名狼藉、难以为继。

一言以蔽之，美国警察的执法规范化改革凸显了改革的艰巨性和复杂性。激进的改革必然会引发强烈反应，导致复杂而尖锐的政治博弈。为了推进改革，改革者必须比对手更明智、更有耐心、看问题更全面、犯更少的错误、团结更多的人，否则，无论改革的理想多么正确、改革者的意志多么坚决、改革者的政治地位多么高，改革都将事倍功半，甚至难以成功。