新型城镇化背景下新城农民市民化问题探究

方泽林

摘要：新型城镇化是以人为本的城镇化，人口的城镇化是新型城镇化的核心内容。近年来，许多城市在郊区建立新城，寻求突破性发展。以武汉市花山生态新城为例，对新城农民市民化过程中遇到的难题进行了分析，并提出了相应的对策和建议。

关键词：新型城镇化；新城；市民化

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.07.010

0 引言

世界上的发达国家都经历了从农民社会走向市民社会的转变，中国的现代化也必须经由城镇化来实现。2012年，我国城镇化率已经突破百分之五十，这预示着我国开始由原有乡村为主体的时代开始向以城市型为主体的新城市时代转变。新世纪以来，我国城镇化步伐很快，但是城镇化质量不高，城镇化的过程中出现诸多问题。以新型城镇化来取代传统城镇化，刻不容缓。

新型城镇化首先是以人为本的城镇化，人口的城镇化即农民市民化，是新型城镇化的重点和难点。近年来，许多城市根据发展的需要，在城市郊区建设新城，对当地农民进行了就地市民化。然而在实践中，新城农民市民化的结果并不令人满意。本文先剖析新型城镇化的内涵，分析新城在农民市民化的过程中应该满足农民的哪些要求，然后以武汉市花山生态新城为例，讨论新城在农民市民化的过程中可能存在的一些不足，并提出了一些建议和对策。

1 新型城镇化的内涵和对新城的要求

城镇化是指人口向城镇集中的过程，这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。而“新型城镇化”是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。2012年中央经济工作会议正式提出把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、低碳、绿色、智能的新型城镇化道路，并将其确立为未来中国经济发展新的增长动力。“新型城镇化”区别于传统的城镇化，体现在以下几个方面：

（1）新型城镇化是城镇化与产业化的同步。城镇化的实质是农民的市民化，核心是生产要素集约化，以二、三产业的集聚带动人口的集中。我国传统的城镇化存在着城市化要素集中度低、产业支撑力不足、规划质量不高等问题。其根源在于背离了城镇化规律，城镇化与工业化发展不同步，产业发展落后于城市开发，城市缺少产业支撑，缺少生产要素与人口的有序流动与集中，无法真正实现城市的“集聚效应”。“新型城镇化”坚持以产兴城、以城促产、产城融合的原则，形成产业园区化——园区城市化——城市现代化——产城一体化格局，实现产业与城市的协调发展。

（2）新型城镇化是人性化的城镇化。理想的城市应是宜居城市，即适宜人生存和发展的城市。而我国传统城镇化的现状是，土地城市化快于人口城市化，就业城市化快于农民市民化，多数农民工虽然以“常住人口”的身份被统计在城市化人口里，但并没有真正转化为市民，没有平等享有市民待遇。许多农民工“就业在城市、户籍在农村、福利在乡下”，并没有实现“同工同酬同福利”，成为无差别的新市民。此外，城市软硬环境建设，缺少人性化的规划与建设，有的城市甚至以“建设”的名义破坏城市文化和生态。“新型城镇化”强调城市发展急需回到人文主义的价值观上，坚持规划建设、人文关怀、绿色城市和商业文明等基本原则，走城市人文主义发展道路，创造一个以自然美为美、人与自然和谐相处的城市。

（3）新型城镇化是注重城市特色的城镇化。改革开放以来，我国城镇化率快速提升，城市快速发展，城镇化热度高涨。然而大部分城市缺乏自身的城市特色和城市文化，千城一面，除了气候与物产有所不同，几乎看不出城市间的差异。“新型城镇化”提倡高度重视城市文化建设，力争在开发中保留历史文化，在改造中传承历史记忆，在建设中留下文化基因，凸显城市特色，让城市拥有与众不同的灵魂。

（4）新型城镇化是避免过度行政化的城镇化。城镇化的动力机制是关乎城镇化成败的重要问题。由于历史和体制等原因，传统的城镇化建设中普遍存在过度行政化的现象，从而导致规划不合理、资源利用不充分等类负面效应，有悖城市经济发展规律。“新型城镇化”主张正确处理政府与市场的关系，政府撤出城市建设的微观领域，实行“积极但不干预”政策，集中精力做好城市规划与环境建设，依靠市场力量聚合城市发展要素，依靠市场的自身调控能力优化资源配置，最大限度地降低城市建设成本，提高城市建设效率与质量。

综上可见，新型城镇化对农民市民化的要求不仅仅是居民户籍上的改变，关键是要让新城农民“安居乐业”。具体来说，就是要为新城农民创造良好的就业机会，适宜的居住环境，完善的基础服务设施，健全的社会保障制度，以及有特色的人文氛围。新城在农民就地市民化的过程中，要注意解决这些问题。

2 花山生态新城规划

花山镇地处湖北省武汉市东郊，是一个以生态农业、工业制造业为主的乡镇，全镇5万多人口，版图面积61平方公里。在区位上，花山镇地处“一江三湖”（长江、北湖、严西湖、严东湖）交汇处，东至左岭镇，南接武汉科技新城，西临东湖风景区，北抵武汉北湖新城，是武汉城市圈东向主轴“武鄂黄”城市带的城镇密集区、武汉市东部的都市发展区；在自然条件上，花山镇水域面积1.06万亩，山林面积0.67万亩，地阔物丰，山清水秀。因为这些优势，湖北省政府决定以花山镇为核心，建立花山生态新城，作为“武汉城市圈两型社会试验的先导区、示范区、引爆点”。

花山镇下辖19个行政村，原住民大部分为农民。为了将原住民从农民向市民转化，花山生态新城进行了居民就地市民化的尝试。

根据花山生态新城作出的规划，新城将按拆迁面积在新城周边为原住民修建还建房，新城获取了宝贵的发展土地，原住民提升了居住条件和生活品质；原辖区居民将成为新城的环卫工人，保安，物业人员和小商贩，新城找到了必需的服务人员，失地农民解决了就业问题，从而实现了居民的就地市民化。

然而，在花山生态新城完工过半的今天，我们却发现原本完美的规划在实践中存在诸多不足。

3 新城市民化中凸显的问题

3.1 发展产业与农民素质不相适应。农民就业困难

新型城镇化强调城镇化与产业化的同步，要求生产要素集约化，以二、三产业的集聚带动人口的集中，尤其鼓励发展高附加值的高端制造业和现代服务业。新城作为城市的新兴发展区域产业发展基本集中于高端领域，原住农民的素质、技能往往无法满足这些产业的工作要求。以花山生态新城为例，花山生态新城的产业发展以武汉软件新城为核心，与当地农民的能力素质格格不入。虽然在规划中，政府为原住民准备了环卫工人，保安，物业人员、小商贩等工作，并提出了父亲做环卫，母亲做物业，儿子做保安，媳妇卖小百货，全家就近工作的设想。然而在实践中，这些工作职位有限，一部分职位还对员工的条件和资金有一定要求，待遇也不能满足年轻人的需求，大部分原住民无法在新城找到满意的工作。原住民仍然维持着子女外出打工，老人守家的原状，就地市民化成为空谈。

3.2 城市生活开支增加。农民负担加重

提升农民生活水平是城镇化的一个重要目的。改革开放以来，随着经济发展，我国城乡收入差距不断扩大，农民生活水平远远低于平均水平。提升农民收入水平，缩小贫富差距，促进社会公平是新型城镇化建设过程中的重要一环。然而在成为“市民”之后，失地农民一方面失去了原有的一部分收入（种地种菜），另一方面又面临着比农村更高的生活费用，如果不能获得更高收入的新工作，将在实际上加重农民的生活负担。以花山生态新城为例，一些农民在搬迁过程中，为了获得满意的住房面积支付了一部分额外金钱。失去土地之后，农民不仅不能依靠种粮种菜补贴收入，还要花钱购买粮食和蔬菜，生活开销明显增大。此外，新城的物价水平比农村要高出不少，农民还需要支付物业费。在“新市民”依旧以子女外出打工为主要收入来源的现状下，花山原住民的生活水平虽然有所提升，生活负担却明显加重。

3.3 农民难以适应城市的生活方式

市民化不仅是居住环境，收入水平，生活条件的市民化，还包括文化、娱乐、生活方式的市民化。新城的城镇化速度通常很快，原住民突然就从农民变成了“市民”。许多农民，尤其是中老年农民，已习惯了农村的生活方式，对新事物的接受速度也较慢。成为“市民”之后，他们往往无法适应城市生活，娱乐方式单调，文化生活匮乏，虽然居住在城市，生活方式仍然停留在农村时代。以花山生态新城为例，年轻人大多外出打工，留守居民多为中老年人。居民基本保持了农村的生活习惯，如随地乱扔垃圾，饭点坐在门口聊天。娱乐活动依旧以打麻将和看电视为主，文化生活极度匮乏。对他们来说，城镇化仅仅停留在“房子”的城镇化。

3.4 管理存在诸多难题

新城的建设往往伴随着新的行政区划。在乡村的合并过程中，资源的整合和配置、领导岗位和分工的调整都可能产生一些问题。以花山生态新城为例，花山镇下辖19个行政村，村庄合并之后，资源的分配难以让所有居民满意。加上村庄之间旧有的矛盾，部分居民以村为单位抱团，相互怀有敌意，加大了管理的难度。

4 政策建议和对策

（1）进行高起点的规划。对新城建设要科学规划，合理布局，要使城镇规划在城市建设、发展和管理中始终处于“龙头”地位，从而为居民提供完善的基础设施和舒适的生活环境。规划应落到实处，以产业项目为支点，切实解决新市民的工作问题。在选择发展产业时，应尽量结合原住民的素质条件，使居民能就近工作。此外，还可以通过对口合作，安排居民到新城外的工业园区和商业区工作，从而解决居民素质与产业规划的矛盾。

（2）建立健全农民工技能培训和职业教育制度，提高农民工素质。应针对不同的发展方向，制定不同的培训方案，有针对性地培养农民工技能，增强就业能力。例如，围绕产业结构调整和新开工项目开展职业技能培训，提高农民工就业的适应能力；围绕回乡创业组织开展创业培训，提高农民工的自主创业能力；围绕农业现代化、产业化开展农村实用技术培训，提高返乡农民工的农业技能等。通过这些手段，使新城的年轻“新市民”能在家乡附近找到合适的工作，不必再背井离乡。

（3）通过体制、模式、方式等多方面的创新，提高管理水平。在体制上，建立目标明确，协同管理的城镇管理体系，解决权责不明的问题；在模式上，积极引导各类社会组织共同参与城镇公共事务的管理，发挥监督职能，提升自治水平；在方式上，通过物联网、云计算等新技术有效的整合资源，提升管理的效率和质量。此外，还要注意管理的规范化，从而避免一些不公平的现象和不必要的争端。

（4）加强文化建设，丰富居民文化生活。一方面，建立图书馆、网上阅览室、文体活动中心等文体设施，为居民的文体活动提供硬件支持；另一方面，积极组织联欢会、比赛、演出等各类文体活动，激发居民的参与热情。通过这些手段，使居民摆脱“居住在城市，生活在农村”的状况，迅速适应城市生活。