国外水资源环境审计经验及启示

邵也娉



国外水资源环境审计经验及启示

邵也娉

摘要：水资源环境审计是水资源管理的重要手段与方法，开展水资源环境审计有利于实现水资源管理的可持续发展。本文借鉴最高审计机关国际组织(INTOSAI)环境审计工作组发布的《最高审计机关国际组织水资源审计方法》，旨在分析最高审计机关国际组织开展水资源环境审计经验，在我国水资源管理可持续发展中起到借鉴作用。

关键词：水资源环境审计；环境审计；审计机关

一、引言

最高审计机关国际组织环境审计工作组(WGEA)2013年发表了《最高审计机关国际组织水资源审计方法》，这意味着水资源环境审计方法在水资源形势日益严峻的当下，越发需要各国审计机关的关注、运用和发展。水资源是关系着人类生存发展的重要资源。目前，我国水资源形势不容乐观，正因如此通过学习和借鉴最高审计机关国际组织水资源环境审计方法，我国审计部门也成为水资源管理的一部分，将会在水资源可持续发展和水污染治理中发挥重要作用。

二、我国水资源环境审计的必要性

我国水资源总体分布不平衡，对水资源分配、管理的要求也相应地提高。我国水资源的总体特点是：年内分布主要集中于春夏季，不同年度之间变化大；水资源地区分布不平衡，例如华北地区工农业用水量大，而华北地区也是我国严重缺水地区之一；水资源总量多，但由于人口基数巨大，人均占有量相对较少。水资源存在过度开发利用，需要开展节水管理，而水资源环境审计作为一种水资源管理手段，能在开发利用水资源过程中发挥重要作用。

近几年，媒体对水污染、水资源缺乏的现象进行了密度较大的报道以及人们环保意识的觉醒，水资源管理才得到了人们应有的关注，但水资源环境审计对大多数人来说仍然是一个陌生的概念和领域。其次，我国现在主要进行的水资源环境审计类型不够多样化，我国目前的水资源环境审计的审计方式还是多以财务收支审计为主。第三，水资源环境审计的对象以检查水资源环境保护资金的运用方向、利用效果为主。目前，我们国家的水资源环境审计都是由政府开展进行的，国外已有由水资源环境保护工程部门开展的水资源环境审计开展，也取得了较好的效果。由于政府对于水资源环境审计多以水资源保护资金审计为主，造成了水资源环境审计对象、类型的单一。然而，水资源环境审计是比较复杂的，要考虑除其他更多的方面，SAI对国外水资源环境审计进行了调查发现不同的审计项目需要大量的专业人才结合专门的学科知识和背景运用相应的审计方法。

三、国外水资源环境审计方法总结

最高审计机关根据使用频率等因素将水资源审计方法大致分为两类，分别是基本审计方法和专业化审计方法。审计项目小组对105个审计项目的调查表明，即使是绩效审计经验最丰富的最高审计机关在开展水资源审计时，基本审计工具通常提供给审计团队的是最有用的证据和最可信的结论。基本审计方法已被广泛用于不同国家最高审计机关的绩效审计并且形成了许多可行的审计经验，包括:

(一)询问法

询问政府官员、受到影响的各方以及相关项目工作人员是最高审计机关最常用的审计工具，是作为90%以上由审计项目组分析报告的重点审计方法之一，审计项目组可以将询问法贯穿于整个审计阶段。在审计开始时，访谈有助于审计项目组了解项目的进行状况，最近的计划或变化以及将引起项目变化的事件。在审计终结阶段，询问法还能帮助一些审计项目组确认已知信息或从其他来源辨识相互矛盾的信息。访谈为主的审计方法优点包括：允许审计小组成员关于采访询问的知识和技能得到提升；了解机构、项目的历史沿革；获知未公开和未书面记录的信息；生成和评估意见或建议；确认信息或证实其他证据等。

在2011年的一份由澳大利亚国家审计署出具的关于审查农业、渔业和林业的干旱援助措施的审计报告中，采访、询问法协助审计组了解干旱的自然条件对特定领域的影响，同时也得以了解农民在严峻的干旱下的损失以及接受的政府援助措施。审计组走访了解了各种各样的有关旱灾的援助方案，包括部门(例如国家农业部门)官员和相关合作机构的状态，农业组织的代表，农村金融咨询人员，并且还通过受到旱情影响的个体农户了解。

访谈还助于突出的干旱援助措施对许多农村社区、农业企业的帮助，也突出了政府决议和这些决定及时性影响的重要性。例如，通过询问法取得的结果表明行政决定对于遭受干旱的农民和小型企业有显著的影响，这是由于一个例如“特殊情况”声明能给农民和小企业获得的收入支持、利率补贴和补助的途径。此外，询问采访也能反映农民在试点方案执行方面的担忧。

但询问法也有一定的局限性，因为对询问对象、询问内容的认知不同，也取决于访谈者记忆因素，特别是压力或其他干扰可以改变记忆，或受访者可以扭曲真相。因此，审计组主要依靠访谈配合经常使用的其他审计工具，以确认关键审计发现。

(二)检查法

检查法在95%以上的项目小组审计时作为重点审计方法，并经检验证明是其中最基本且有效的审计方法。分析文档和文件通常会提供给审计人员一种收集数据的有效方法，并且对书面资料的审查形成了许多绩效审计的基础，文档的评论采取了不同的形式。在许多情况下，审计小组从程序文件或报告所获得的信息来验证证明或其他证明文件的准确性。在其他情况下，审计小组通过审查在地方各级程序文件以确定项目的资源、审计过程中会遇到的挑战风险。单独使用检查法时，文字资料的评价可能缺乏需要了解方案执行情况的大环境和背景。因此，审计组通常有结合其他审计工具，如访谈和实地考察。

2005年，印度主审计长发布一份题为《亚穆纳河德里段水污染的控制措施》的审计报告，在这份报告中审计小组阅读文档并使用检查法，以揭示污水处理控制程序有效性问题。具体来说，审计小组从负责建设和维护的污水处理项目和抽水站的机构审查治污记录。审计小组随后将这些记录的信息与该机构的年度战略计划来比较，此外审计组还在16座污水处理厂对处理厂的现场检查的情况检查并记录。最后，审计小组研究了外部机构关于治理生活生产污水措施总体影响进行的评估报告。该小组对文件的审查有助于发现这一事实：尽管十多年来政府在污水处理方面投入了大量资金和基础设施，但该地区水质仍在恶化；此外，通过文件检查表明政府已经建立足量的污水处理设施，但只有70%的污水能得以处理后排放，处理量能未能充分利用。最终其实际结果是产生的污水中被处理的不到50%，其余污水被直接排入河中。最后审计小组发现，处理后污水的质量仍不符合规范，因此也就无助于降低该段河流的污染程度。在广泛文件检查的基础上，审计组提出了一些可行建议帮助德里政府改善内部控制管理其污水处理的做法。

(三)问卷调查法

在最高审计机关审计项目小组的调查中，问卷调查在35%到40%的水资源环境审计中作为主要审计方法。当审计人员需要从大量的个人主观信息提取具体问题或得出与主题相关的结论时，问卷调查法是最能满足审计人员需求的。最高审计机关使用的问卷调查系统地获得有关流程的信息以及对信息进行判断，程序的充分适当性、效率性和效果性的意见。例如，斯洛伐克2011年政府防洪工作审计的中，审计组开发了一套调查问卷，以获得地方当局履行其防洪职责能力和功能发挥的信息。根据国际审计组织绩效审计指南和与来自不同最高审计机关项目团队的访谈现实，调查往往有存在错误或不实信息的潜在趋势和风险，并且在很多情况下问卷的回复率较低。

2004年博茨瓦纳审计长办公室颁布的公用事业公司用于提供城市地区生活生产用水基础设施的绩效审计报告中，审计小组使用了几种互为补充的审计方法用以达到审计目标，其中就包括设计执行一份调查问卷以获得对本公司的表现的评价并延伸到当发生某些特定问题是，顾客对解决问题程度的意见和建议。为了测试相互矛盾信息的有效性，审计小组向100名客户分发了调查问卷，以评估在执行、维护以及进行客户服务时该公共事业公司的表现如何。尤其是调查问卷强调了公司如何回应客户关注的问题。为了保证较高的问卷回收率，审计小组在完成调查的第二天对问卷进行了回收处理。审计经理表示，关于该公司系统性缺陷中最引人注目的发现是通过问卷调查获得的信息。在维持和实践客户意见有助于审计小组从公司获取更多的信息，最终这些信息有助于公用事业公司在提高客户服务的基础上找到还未执行但却十分必要的总体规划。

与此同时，专业化审计工具如成立专家小组、数据库分析、经济分析、与国际标准对比等方法，已经成功地应用于许多情况以证明从基本审计工具得出的审计结论，并在某些情况下用于解决具体审计问题，而在这些方面单独的基本审计工具可能不足以发现充分适当的审计证据以支持审计结论，在某些项目中需要经济学或其他自然、社会科学学科的专业知识。

四、国外水资源环境审计经验对我国的启示

(一)制定相关法律规章，加强立法保障，构建水资源管理体制

水资源的控制、利用和保护，最根本之处在于是否构建一套行之有效的水资源管理体制，主要包括两个方面：一是法律法规，二是管理机构。

如果审计机构没有充分的法律授权，在审计工作涉及某些重要信息甚至是机密信息时，审计人员将难以有效开展审计工作，从而影响审计的效率效果。因此，参照其他专项审计(审核、考核)的相关法律法规和技术准则，水资源环境审计的开展必须首先明确审计依据，并通过完善法律法规，将此项水资源环境审计工作程序以制度的形式固定下来，加强水资源环境审计工作的监管，以确保审计工作的权威性、科学性与公正性。

目前，我国的水资源主管部门是水利部门，国家也出台了《水资源保护法》等法律法规，初步构建了水资源管理体制。不可否认的是我国已经开始建立系统的水资源管理相关法律法规：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》以及其他有关法规；以及环境评价标准：污水综合排放标准(GB8978-1996)，国家地面水环境质量标准(GB3838-2002)，城镇污水处理厂污染物排放标准(GB18918-2002)，污水排入城市下水道水质标准(CJ3082-1999)，以及其他有关环境标准。其他标准：《海河流域水污染防治“十五”计划》，地面水环境功能区划、环境公报、项目环境影响评价报告、项目预算等。同时2013年出版的《水环境审计指南》也对水资源环境审计的开展起着重要的导向作用。

(二)选择审计主题、确定审计重点

审计人员需要分析风险、识别风险这两个步骤中所描述问题的重要性，从而确定哪些审计行动是最重要的，进而识别可能相关的审计主题。例如水资源审计主题可以是以下这些：水资源总量控制审计(水资源总量审计、水资源分配审计、取水审计)；水资源利用审计(节水政策审计、节水工程审计)；水资源保护审计(水域功能区保护审计、水土保持审计、水利执法审计)；水环境污染审计(流域污染审计)……在确定审计主题时，审计人员需要考虑能否获取与审计主题相适应的标准，并且确定是否有既定的标准实施相应主题的审计，如：政府签订涉及水资源保护的国际协定、政府颁布的法律法规和环境标准、政府所做过的与所选审计主题相关的政策声明，此外还需考虑某些该国际组织的相关规定。当审计人员确定了该审计能发挥积极作用的领域、选定了审计主题后，便可开展具体审计工作。审计机关需要分析风险以确定哪项行动是最重要的。必要时审计人员需要来自相关领域专家的帮助。

(三)明确水资源环境审计对象和范围，合理确定切入点，考虑相应审计方法和运用的审计工具

各国开展水资源环境审计工作时，主要考虑其水资源、水环境实际情况和水资源管理制度，而选用不同层面为其关注点和切入点。我国水资源条件复杂、水环境状况也相对其他国家差异较大，因此水资源环境管理任务较为艰巨，对水资源环境审计的要求也随之提高。考虑我国实际情况，建议当前阶段以区域水资源审计为重点，今后随着最严格水资源管理制度的深入，应逐步实现涵盖从点到区域层面的系统水资源审计。

(四)综合运用询问法、检查法、问卷调查法等基础审计工具方法

结合专业化审计工具方法如成立专家小组、数据库分析、经济分析等方法，以提高水资源环境审计效率，提高审计小组成员采访询问的知识和技能；了解被审计机构、项目的历史沿革；获知未公开和未书面记录的信息；生成和评估意见或建议；确认信息或证实其他证据。同时，帮助节约审计成本。进行水资源审计时将审计方法结合使用，以最大化其优点以及合理规避其局限性。这些审计方法组合运用使最高审计机关能进行更全面、有效的审计，从多个角度全面评估审计对象，也有助于审计人员克服了单独使用审计工具所产生相关的固有限制。(作者单位：南京审计大学)

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作者简介：邵也娉(1992-)，女，汉族，湖北黄冈人，研究生在读，南京审计大学，研究方向：审计。