对我国审判权运行机制的思考

薛洪

党的十八届四中全会的决定描绘了全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的宏伟蓝图，在司法改革方面提出了“完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。但由于我国国情复杂，地区差异较大，国家在顶层制度设计上还在探索之中，改革比较艰难。人民法院正按照司法专业化和法官职业化的要求，以人员分类为基础，以法官为核心，优化司法资源配置，在审判权运行机制上进行改革试点。

一、法院审判权运行机制存在的问题

我国法院体制脱胎于战争年代，解放初期，为实现从重从快惩罚犯罪的目标，法院依附行政机关，内部是一种审批式的管理模式，法院管理等同于行政管理。虽然经过30多年的改革，但很多问题仍未得到很好的解决。

（一）审判工作机制不完全符合司法权力运行规律

由于目前法院对案件的审判主体广泛，包括独任法官、合议庭、副庭长、庭长、副院长、院长及审判委员会，案件常需层层审批和请示汇报。法院现有的工作模式是独任法官、合议庭在案件判决作出前，承办法官必须将案件审理的情况及处理意见报庭长、副院长甚至是院长来审批，主管领导对案件审查之后，作出批示或提出相应处理意见，主管领导的批示和意见最终决定着处理结果。这种审批制度，在20世纪90年代末以前，对于确保案件质量发挥了积极作用，但其弊端也是显而易见的。其一，这种审批制促使法官在裁判案件时不仅要考虑案件的事实和相关的法律，还要考虑行政权力的制约因素，对后者考量权重的增加，实际上稀释了法官对当事人权益本身的关注度。其二，有的独任法官或合议庭会主动利用这种审批制，将一些自己完全有能力或者本应由其化解的矛盾出于推卸责任或者怠于认真负责而直接上交给庭长或分管副院长，这显然又制约了法官经验的积累和能力的提升；极个别人甚至在汇报案件时避重就轻故意诱导院、庭长做出有利于自己的审批意见。其三，案件层层把关看似有利于提高办案质量，但也助长了主审法官的依赖心理，放松了对事实证据的审查。而一旦案件质量出了问题，在责任的承担上又难以区分，难以追究相关人员的办案责任，导致出现“人人对案件负责、人人都不负责”的状态，最终损害了当事人的权益。其四，层层审批造成效率下降，有些案件审限延长，甚至久拖不决。最高人民法院“一五改革纲要”曾推出了“以强化合议庭和法官职责”的改革方案，然而，由于我国法官队伍整体素质不够理想，这一改革目标并没有达到预期效果。

（二）法官选拔、培养和使用管理机制不科学

长期以来，将法官与其他人员一并管理，没有体现法院、法官的职业特点。在法院内部，法官与其他工作人员在职业身份、地位和待遇等方面基本没有差别。法官的职业监督机制、激励机制、保障机制不完善，没有体现法官的职业特点和在司法中的核心地位，导致法官缺乏应有的职业保障和职业尊荣感。法官的待遇与行政级别挂钩，不利于培养专家型、复合型法官，也不利于法官职业化的推行。现在法院很难脱离地方党委、政府、人大安排的事务，院长、副院长平时大部分精力用于行政事务的协调，根本不可能全身心的用于审判工作。为落实这些任务，法院还要安排相当部分人来落实包村、双创、综合治理等工作，同时为了保证法院各项工作的运行，又要安排一部分人从事后勤保障。由于法院管理有着很浓的行政色彩，导致很多优秀的法官为了自己的行政职级，弃“法官”而从“官”。

（三）审判委员会制度不完善

在制度设计上，审判委员会委员低于副院长，高于庭长，由于目前法院的管理模式，法院审判委员会的委员基本上是由正副院长、纪检组长、政治部主任和各庭室的行政领导组成，很少有普通法官。讨论案件时，委员只听汇报，不直接阅卷，不直接参与庭审，但案件的结果又由审判委会委员来决定。审判委员会隔裂了审理权与裁判权，出现了“审者不判、判者不审”。有时个案被当地党委、政府领导“关注”或与当地的“大局”有关联时，为了避免法官个人负责，将案件交给审判委员会集体讨论决定，名义上是审判委会讨论，集体负责，实际上是人人不负责，审判委员会成了推卸责任的“避风港”。

二、改革我国审判权运行机制的设想

法院的基本任务是审判，最基本、最核心的权力是审判权。审判权是一个整体，包括一系列的具体职权，如立案权、庭审权、裁决权、执行权等，它们不过是审判权在案件办理过程中不同阶段的具体表现形式。笔者认为，构建科学合理的审判权运行机制，要以信息化技术为支撑，以后勤服务为保障，合理配置独任法官、合议庭和审判委员会的审判职权，规范院长、副院长、庭长、副庭长的审判管理权。由此建立起权力关系清晰、主体职责明确，监督制约到位、资源配置优化、审判活动透明、内部流程顺畅、指标导向合理、诉讼服务全面、科技深度支撑、且符合中国司法制度和法院现实状况的人民法院审判权运行机制。

（一）独任法官、合议庭的职权配置

独任法官或合议庭是庭审的驾驭者和亲历者，通过举证、质证、认证、辩论，才能形成对证据效力、争议事实的自由心证和理性判断。从这个意义上讲，只有独任法官或合议庭最有资格作出裁判结论。当下，法官队伍素质有了明显提高，是时候将审判权还权于合议庭和独任法官。十八届三中全会关于司法改革方面就提出要还权给合议庭和独任审判员，这种权力的回归，其实是审判权主体的压缩，是对审判权运行机制现状中主体多样性的扭转。按照这个方向，审判权运行的成功机制应当确立合议庭和独任审判员两个基本的权力主体，辅以审判委员会这一特殊主体。笔者认为，审判权运行机制改革的核心就是去法院内部的“行政化”，其方法就是要确立审判权的主体只有独任法官和合议庭，并科学配置其职权。庭长、副院长、院长对独任法官、合议庭处理案件不享有决定权。

（二）规范院长、副院长、庭长的审判管理权

案件审判权归还给独任法官、合议庭后，院长、副院长、庭长虽对案件的审批权减少了，但并不意味着其职能的弱化，而是使他们拿出更多的时间和精力去进行审判管理和协调工作。笔者认为，院、庭长具有双重职责，他既可以行使审判权，即以独任法官或参加合议庭来实现，还可行使审判管理权。主要内容有：案件质量管理权，如通过对审判质效指标的研判，发现工作中存在的问题，然后提出改进措施和意见；审判质效管控权，通过对审判中节点控制，规范对立案、开庭、审限、结案等环节的监管，实现案件动态跟踪管理；对审判权的监督权，通过查阅案卷、接见信访人等，发现和查处合议庭成员、独任法官的不规范行为。

（三）完善审判委员会制度

通过对现行审判委员会制度的检讨，审判委员会除在对疑难、复杂、重大案件认真把关的同时，可从以下几方面加以完善。一是减少审判委员会讨论案件范围，在重大疑难复杂案件原则上只讨论法律适用问题，不讨论事实问题。二是规范审判委员会委员任职条件，要以法律专业知识和审判技能为主，可通过竞争性遴选与法官推选相结合的方式，将那些业务能力强的法官吸收到审判委员会，让审判委员会委员职务不再是院、庭两级领导的专利。三是加强审判委员会对审判工作的指导，对审判质效进行全面监督管理和研判，制定促进司法规范化的措施。四是加强审判经验总结，建立审判委员会讨论典型案件通报制度，对典型案件的处理结果进行分析以及将关键性技术问题、法律问题和裁判过程中需要注意的事项向普通法官予以通报，帮助他们不断提高审理案件的能力。

（四）构建辅助体系

完善审判管理和纪检监察机制，不断提高案件质量，确保案件不出事、人不出事。长期以来，法院的人事管理是按公务员序列统一管理，没有凸显法官特色，应对法院不同岗位的人员实行单独序列分类管理，建立和完善以法官为核心的人员分类管理体系和考评体系。目前，很多法院后勤服务的种类很多、很细，有些还要专业技术人才，而在编干部一般无这些技能，这就不得不对外聘用人员，如有些基层法院，在保洁、食堂、水电维修、司机等后勤保障上就聘请临时工多人。笔者建议，法院后勤工作可以采用自身服务和社会化服务相结合的方式，将一些服务工作引入社会化，建立一套科学的后勤保障体系。按照最高人民法院的部署，整合资源、统筹规划、突出重点、分步实施，坚定不移地推进信息化工作，以信息化建设为支撑将审判运行的各项内容连接起来，建设信息化综合运用体系。